Ulkopolitiikka-lehden sivusto on uudistunut!
Renault-haalarissa kulkeva työntekijä kävelee autojen kokoamislinjaston vieressä.
Analyysi

Maailmantalouden muutokset koettelevat EU:n yhtenäisyyttä

Kauppapolitiikan voimatasapaino on heilahtanut Euroopassa. Taustalla vaikuttavat Yhdysvallat, Kiina ja ilmastokriisi. Muutos näyttää lisäävän jännitteitä unionin jäsenmaiden välillä.

Teksti:
Kuvat:
Julkaistu: 7.12.2023

 Lokakuussa Washingtonissa järjestettiin tapaaminen, jolta odotettiin Euroopassa paljon.

Yhdysvaltojen ja Euroopan unionin huippukokouksessa oli tarkoitus hieroa sopua teräs- ja alumiinitulleista. Asialistalle kuuluivat muun muassa myös kriittisiin mineraaleihin liittyvät verohelpotukset eurooppalaisille toimijoille. Taka-alalla on kiista presidentti Joe Bidenin elokuussa 2022 allekirjoittamasta mittavasta Inflation Reduction Act -lakipaketista eli IRA:sta.

IRA on käytännössä kunnianhimoinen investointi vihreään siirtymään ja samalla iso kädenojennus kotimaiselle tuotannolle ja kotitalouksille. Paketti sisältää julkisia tukia ja verohelpotuksia, mutta niitä voivat saada vain Yhdysvalloissa tuotteita valmistavat yritykset – osin merkitystä on jopa materiaalien alkuperällä. Kanada ja Meksiko kelpaavat nekin tuotantopaikaksi, Eurooppa toistaiseksi ei.

Yhdysvallat on EU:n tärkein vientikohde, joten Euroopassa IRA-paketti on herättänyt huolta. Erityisesti isot autoteollisuusmaat Ranska ja Saksa ovat pelänneet, että eurooppalaiset valmistajat jäävät jalkoihin maailmanmarkkinoiden kilpailussa.

Osana laajempaa kauppasopua EU haluaa IRA-paketin verohelpotukset myös unionissa tuotetuille kriittisille mineraaleille. Venähtäneeseen teräs- ja alumiinitullipulmaan taas on etsitty pysyvämpää ratkaisua. Keskeisiä kyteviä kauppakiistoja ei kuitenkaan saatu lokakuussa sammutettua.

Huippukokouksen lopputulos oli korkean tason poliittinen epäonnistuminen ja diplomaattinen takaisku kaupan, ilmaston ja transatlanttisen yhteistyön saralla, sanoo Bruegel-tutkimuslaitoksen vieraileva tutkija, kaupan asiantuntija David Kleimann.

Yhdysvallat on yrittänyt saada EU:ta rinnalleen pystyttämään kaupan esteitä pääkilpakumppaniaan Kiinaa vastaan. Huippukokouksen neuvottelut epäonnistuivat, koska EU hylkäsi Yhdysvaltojen lähestymistavan. Tätä Kleimann pitää voittona EU:n riippumattomuudelle ja vapaakaupan puolustajille. Jäsenvaltiot rajasivat selkeästi, millaisen sopimuksen ne ovat valmiita antamaan Yhdysvalloille.

»EU-komission neuvottelijat ja jäsenvaltiot ovat pysyneet lujina ja torjuneet ideologisen transatlanttisuuden, joka ei tunne rajoja», Kleimann luonnehtii.

Se on pieni erävoitto isossa kamppailussa, joka koettelee koko unionin yhtenäisyyttä.

 

Vaikka kuohunta IRA-paketin ympärillä on Euroopassa kuluneen vuoden mittaan hieman rauhoittunut, keskustelu EU:n kauppapolitiikasta ei ole lakannut. Lakipakettia yhdistää kolme merkittävää ulkoista tekijää – Yhdysvallat, Kiina ja ilmastonmuutos, jotka haastavat nyt EU:n tapaa tehdä kauppaa.

Vuosien ajan lähes kaikilla talouden aloilla pidettiin ratkaisevana sitä, mikä taho tuottaa tavarat ja palvelut tehokkaimmin, jotta hinnat ovat edullisimmat. Tähän vanhaan ajatteluun moni uskoo Euroopassa yhä, vaikka maailmantalouden säännöt ovat muuttumassa nopeasti, sanoo European Council on Foreign Relations (ECFR) -tutkimuslaitoksen vanhempi politiikantutkija Tobias Gehrke.

EU ei halua olla nakki kahden suurvallan muodostaman sämpylän välissä.

Hänen mukaansa IRA yrittää päivittää sääntöjä ainakin vihreän teknologian alalla. Enää ei ole väliä, kuka tuottaa halvimmalla. Tärkeämpää on, kuka tuottaa ja ennen muuta missä.

»Uusi maailmantalous nousee puhtaan energian teknologioista. Nyt Yhdysvallat yrittää rajoittaa Kiinan pääsyä niihin. Yhdysvallat piirtää hiekkaan viivan ja sanoo, että tämän Kiina voi saada, tätä ei. Näin maailmantalous ei ole toiminut 30 vuoteen», Gehrke toteaa.

EU:n kauppapolitiikan näkökulmasta keskeistä on, mihin Euroopan unioni sijoittuu EU:n, Yhdysvaltojen ja Kiinan »kolmiodraamassa». Sanonnan mukaan EU ei halua olla nakki kahden suurvallan muodostaman sämpylän välissä.

Nyt EU reagoi herkästi Washingtonin ja Pekingin toimiin, kuten IRA-pakettiin tai kaupankäynnin rajoituksiin, Gehrke arvioi.

EU:n kauppa-, investointi- ja talouspolitiikka on muuttunut paljon vuoden 2016 jälkeen. Tuolloin vapaakauppaa vastustava Donald Trump valittiin Yhdysvaltojen ­presidentiksi. Trump aloitti kauppasodan Kiinan kanssa ja nosti esimerkiksi eurooppalaisten teräs- ja alumiinituotteiden tulleja, joiden lopullisesta poistamisesta yhä neuvotellaan.

Trumpin toimet vaikuttivat suuresti »Euroopan psyykeen», Gehrke kuvailee. Sitten koronapandemia aiheutti markkinahäiriöitä ja lisäsi valtion kontrollia taloudesta kaikkialla.

Toisella puolella Kiina on sitkeästi kieltäytynyt avaamasta kriittisiksi katsomiaan aloja, joilla se ei ole halukas kilpailemaan vapaasti. EU:n vihreä siirtymä kuitenkin nojaa paljolti Kiinaan, joka tuottaa valtaosan esimerkiksi maailman aurinkopaneeleista ja sähköajoneuvojen akuista. Kiina on käyttänyt määräävää asemaansa eräissä kriittisissä raaka-aineissa painostaakseen muita maita.

Samaan aikaan Yhdysvallat on painostanut eurooppalaisia valtioita lopettamaan tiettyjen edistyneiden teknologioiden kaupan Kiinan kanssa. Alankomaat on tähän jo ryhtynyt.

Yhdysvaltojen painostus tekee Euroopasta erittäin haavoittuvaisen, Gehrke sanoo. Kiinan-kaupan rajoittamista voi perustella turvallisuussyillä, mutta yhtenäiseen vientivalvontalinjaan pyrkivälle unionille on hankalaa, jos yksi jäsenmaa etenee eri tahtiin.

Gehrken mukaan Euroopassa on vasta viime vuosina ymmärretty, että mahdollisiin geopoliittisiin riskeihin pitää varautua, oli kyse toimitusketjujen häiriöistä, kriittisestä infrastruktuurista tai teknologiavuodoista.

»EU on voimakas kun kyse on puhtaasti kaupasta, mutta heikompi kun puhutaan taloudellisesta turvallisuudesta», Gehrke kiteyttää.

Kaiken tämän seurauksena EU:lle on tullut kiire päivittää sääntöjään ja työkalujaan, jotta se pystyy puolustautumaan epäreiluja käytäntöjä, pakottamista ja painostamista vastaan. Enää ei riitä tukeutuminen vapaakauppaan ja monenkeskisiin järjestelmiin, kuten Maailman kauppajärjestö WTO:hon.

Bruegelin Kleimann arvioi, että EU:n kyky puolustaa etujaan ja vähentää kaupan haavoittuvuuksia on jo saatu paremmaksi uusilla kauppapoliittisilla työkaluilla, kuten vientivalvonnalla ja taloudellisen pakottamisen vastaisella välineellä.

 

 

Lisäksi koska Kiina ja Yhdysvallat tukevat teollista tuotantoaan ja ohjaavat markkinoita rahalla, myös EU:n pitää tehdä niin, jotta investoinnit eivät karkaa Euroopasta. Teollisuuden osuus EU:n tavaraviennistä on yli 80 prosenttia.

EU-komissio on jo esittänyt eurooppalaisen teollisuuden tukemiseksi useita aloitteita, kuten vihreän kehityksen teollisuussuunnitelman. Niin sanottu nettonollateollisuutta koskeva säädös tukee puhtaan teknologian tuotantoa. Säädös kriittisistä raaka-aineista pyrkii monipuolistamaan toimitusketjuja.

Euroopalla on siis jo vireillä omia IRA-pakettia vastaavia hankkeita. IRA tosin vie vertailussa pidemmän korren paitsi rahamäärällä myös helposti ja nopeasti saatavilla veroeduillaan. Niiden rinnalla EU:n vastineet näyttäytyvät kankeina ja byrokraattisina. Unioni yrittää nyt kasvattaa myös teollisuuden valmistuskapasiteettia Euroopassa, mutta Gehrken mukaan vakavasti otettavaa budjettia siihen ei ole. Keinoksi jää sääntelyn keventäminen.

 

Millä kolmella sanalla EU:n nykyistä kauppapolitiikkaa sitten voisi kuvailla? Suojaava, resilientti ja juuttunut, vastaa Gehrke.

Kesäkuussa 2023 komissio esitteli taloudellisen turvallisuuden strategian. Yksi tärkeä osa sitä on komission ja jäsenmaiden riskinarviointi, joka koskee kehittyneitä puolijohteita, tekoälyä, kvanttiteknologiaa ja bioteknologiaa.

»Strategia keskittyy suojelemaan ennen muuta kriittistä teknologiaa ja varmistamaan, että innovaatiot eivät vuoda vääriin paikkoihin», Gehrke kertoo.

Se tarkoittaa siis käytännössä kaupan rajoittamista tietyillä aloilla.

Samaan aikaan EU kuitenkin tavoittelee kaupankäynnillä lisää kriisinkestävyyttä. Pandemia ja Venäjän hyökkäyssota saivat eurooppalaiset havahtumaan siihen, millaisia turvallisuusongelmia kansainvälisten toimitusketjujen riippuvuuksiin ja keskittymiin liittyy.

Gehrken mukaan EU:n uusi poliittinen motto kuuluu: »meidän on vähennettävä riskejä».

Puhetta riittää paljon, konkretiaa toistaiseksi vähän. Ei ole esimerkiksi selvää, pitääkö yritysten vähentää riskejä itse vai auttaako valtio tai EU niitä – tai mitä riskien vähentäminen ylipäätään tarkoittaa.

Samalla kun riippuvuutta Kiinasta yritetään vähentää, EU käy edelleen runsaasti kauppaa sen kanssa. Eurostatin mukaan tuonnin arvo Kiinasta EU:hun lähes kaksinkertaistui vuosina 2018–2022. Kiina oli viime vuonna EU:n suurin kumppani tavarantuonnissa.

Vaarana on, että EU:n ja Kiinan kauppasuhteet kiristyvät tulevaisuudessa. EU-komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen kertoi syyskuussa, että EU aloittaa tutkinnan kiinalaisten sähköautojen saamista valtiontuista, jotka vääristävät kilpailua. Tutkinta voi johtaa siihen, että komissio asettaa kiinalaisautoille rangaistustullit. Kiina on jo uhkaillut Saksan autoteollisuutta vastatoimilla.

»Kiina yrittää pelata EU:n sisäisillä erimielisyyksillä ja horjuttaa unionin yhteistä kantaa avoimemmin kuin ennen», Gehrke sanoo.

Hänen kolmas sanavalintansa – juuttunut – viittaa EU:n tilanteeseen sopimuspöydissä.

Kiina yrittää pelata EU:n sisäisillä erimielisyyksillä.

EU on solminut paljon vapaakauppasopimuksia luodakseen eurooppalaisille yrityksille uusia markkinoita ja kaupankäyntimahdollisuuksia. Nyt unioni on jumissa monissa vanhoissa kauppakysymyksissä, koska se ei ole poliittisesti valmis tekemään myönnytyksiä. Mercosur-vapaakauppasopimus eli EU:n ja neljän Etelä-Amerikan maan välinen sopimus on tästä yksi esimerkki.

Kauppaneuvotteluihin vaikuttavat myös EU:n kestävyysaloitteet, kuten metsäkato­asetus ja hiilirajamekanismi CBAM, joka käytännössä tarkoittaa hiilitulleja. Unioni haluaa edistää ilmastokysymyksiä, mutta tiukka sääntely nostaa kustannuksia ja vaikuttaa siten kilpailukykyyn. EU onkin saanut neuvottelukumppaneiltaan kritiikkiä »vihreästä imperialismista».

Kaiken kaikkiaan kestävyyteen ja työelämän sekä ympäristön oikeuksiin liittyvät vaatimukset kuormittavat nyt EU:n kauppa-agendaa, koska erilaisia yhteensovitettavia intressejä on aiempaa enemmän.

Neuvottelut tärkeän ja tutun kauppakumppanin Yhdysvaltojen kanssa sujuvat nekin tahmeasti.

Teräs- ja alumiinitullikiistaan haettiin sopua lokakuun loppuun mennessä, mutta huippukokouksen loppulausunnon ­perusteella takarajaa siirrettiin vuodenvaihteeseen. Virallisesti neuvottelut terästulleista eivät ole vielä edes alkaneet, vaan komissio odottaa neuvottelumandaattia jäsenvaltioilta. Kriittisiin mineraaleihin kohdistuvat neuvottelut jatkuvat.

Ratkaisujen löytämiseen kohdistuu erityisiä aikapaineita ensi vuoden eurovaalien ja Yhdysvaltojen presidentinvaalien takia.

Tähän asti myös EU:n ja Yhdysvaltojen keskinäinen kauppa- ja teknologianeuvosto TTC on suomalaislähteiden mukaan osoittautunut kaupan näkökulmasta pieneksi pettymykseksi. Yhdysvallat ei ole ollut kiinnostunut keskustelemaan kauppaa vapauttavista tai keventävistä toimista, jotka hyödyttäisivät eurooppalaisia yrityksiä.

 

Valtiontuet ja kaupan rajoitukset ovat perinteisesti olleet EU:lle kauhistus, mutta maailmankaupan uudet tuulet ovat puhaltaneet unioniin toisenlaista ajattelua. Normaalisti EU suitsii valtiontukia tiukasti suojellakseen sisämarkkinoita epäreilulta kilpailulta. Komissio on kuitenkin höllentänyt valtiontukisääntöjä.

Ranska ja Saksa ovat ajaneet aktiivisesti EU:n valtiontukisäädösten muutosta. Saksa kaavailee esimerkiksi tukea teollisuudelle sähkön hinnan kompensoimiseksi. Tuki voi vaikuttaa siihen, missä teollisuus haluaa tuotteensa valmistaa.

»Saksan ja Ranskan teollisuuteen kohdistuvat uhat ovat vakavia. Mitä enemmän ulkoista painetta tulee, sitä isompi paine joillain jäsenmailla on toimia itse, jotta tuotanto ei pakene ulkomaille», Gehrke arvioi.

Protektionistiset voimat ovat vahvistuneet EU:ssa, ja ranskalaistyylinen, valtiokeskeinen lähestymistapa on saanut näkyvämmän roolin. Kaikkia jäsenmaita suunta ei miellytä, koska niiltä ei löydy tukipolitiikkaan yhtä syviä taskuja kuin suurilta jäsenmailta. Gehrken mukaan Suomi on tässä samassa veneessä Belgian, Itävallan, Slovakian, Tanskan, Ruotsin ja Alankomaiden kanssa. Ne ovat kaikki pieniä tai keskikokoisia vientivetoisia talouksia, jotka ovat vahvasti riippuvaisia EU:n sisämarkkinoista ja ulkomaisista markkinoista.

Mitä enemmän ulkoista painetta tulee, sitä isompi paine joillain jäsenmailla on toimia itse.

Tukipolitiikka on nyt kuuma poliittinen kysymys Euroopan suurten, keskikokoisten ja pienten talouksien välillä, Gehrke sanoo. Hän muistuttaa, että Euroopassa monet tuotantoketjut ovat sisämarkkinoiden kautta sidoksissa toisiinsa: saksalaisten autonvalmistajien tuotantoketjuissa on linkkejä ja mittavia osuuksia monissa EU-maissa.

Siksi nyt olisi tärkeää vaalia Euroopan vakautta, Gehrke ajattelee. Erityisesti Saksan ja Ranskan pitäisi keskittyä enemmän yhteiseen eurooppalaiseen teollisuuspolitiikkaan.

»Tarvitaan eurooppalainen ratkaisu, johon myös Saksa ja Ranska sitoutuvat. Tämä riippuu mielestäni pitkälti Saksasta, joka on ollut vastahakoinen osallistumaan asiasta käytäviin keskusteluihin.»

 

Vuosi sitten Euroopassa spekuloitiin, alkaako Yhdysvaltojen ja EU:n välillä kauppasota. Nyt kumpikaan tutkijoista ei mainitse sanaa haastatteluissa edes ohimennen.

Molemmat tosin varoittavat »välistävetäjistä». Turvallisuuden ja riskien vähentämisen nimissä annettu erityiskohtelu, kuten julkinen tuki tai sääntelyn keventäminen, voi johtaa väärinkäytöksiin ja hyväksikäyttöön. Kysymysmerkkejä leijuu myös EU:n jäsenmaiden yhtenäisyyden ympärillä.

Tutkijoiden puheesta välittyy kaikesta huolimatta optimismi.

Bruegelin David Kleimann uskoo, että Euroopan kauppapolitiikan ydin säilyy pitkälti ennallaan. EU:n bruttokansantuote on riippuvaisempi ulkomaankaupasta kuin vaikkapa Yhdysvaltojen, jonka talous nojaa enemmän kotimaiseen kysyntään. Hän näkee, että jo tehtyjen uudistusten ansiosta EU pystyy ajamaan etujaan paremmin kauppapoliittisin toimin.

Keinoja kaihtamatta EU:n ei silti tule toimia, Kleimann korostaa. Hän pitää tärkeänä, että EU pysyy neutraalina eikä pyri kauppapoli­tiikallaan vahingoittamaan joitain tiettyjä maita.

Nykyistä EU:n toimintaa voi Tobias Gehrken mielestä luonnehtia suhteellisen tasapainoiseksi. Riskejään innokkaasti karsiviin amerikkalaisiin verrattuna EU on jopa varovainen. Lokakuun huippukokouksen lopputulosta voi tosin tulkita niin, että unioni uskaltaa toimia itsenäisesti omien etujensa mukaan alistumatta Yhdysvaltojen käsikassaraksi.

Rohkeutta tarvitaan jatkossakin. Gehrke kannustaa EU:ta ottamaan enemmän riskejä ilmastonmuutoksen hidastamisessa, taloudellisen kriisinkestävyyden parantamisessa ja luovimisessa kahden suurvallan välissä.

»Vain ottamalla riskejä EU voi minimoida riskejään.»

Pidin jutustaEn pitänyt jutusta
Jaa somessa