Joulukuussa työnsä aloittanut Euroopan komissio laati kevättalvella unionille uuden Afrikka-strategian. Strategian linjaamisen lisäksi EU on perustamassa kehityspankkia.
Kehityspankin perustamisen taustalla on EU:n tunnistama tarve uudistaa kehitysrahoitusta. EU on maailman suurin kehitysavun antaja, mutta köyhyyden vähentymisen tahti on viime vuosina hidastunut. Köyhyys keskittyy Saharan eteläpuoliseen Afrikkaan, missä väestönkasvu lisää köyhien määrää.
Ulkoministeriön kehityspoliittisen osaston neuvonantajan Ville Varjolan mukaan uuden kehityspankin tarkoituksena on palvella nykyistä paremmin vähiten kehittyneiden maiden pääomatarpeita. Tavoitteena on täydentää perinteistä raha-apua investointiyhteistyöllä. Myös Suomen hallitusohjelman kirjaus erillisestä Afrikka-strategiasta tähtää taloudellisen yhteistyön lisäämiseen.
Nykyiset EU-tason rahoituslaitokset, Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki sekä Euroopan investointipankki, ovat rahoittaneet investointeja pääasiassa keskituloisissa maissa.
»Köyhimpien maiden lainoittaminen on ollut tähän mennessä vähäistä, koska niissä on ollut haastavaa löytää rahoituskelpoisia projekteja. Nyt tällaisten projektien löytämiseen ja rahoittamiseen ryhdytään kiinnittämään erityistä huomiota», Varjola sanoo.
Tärkeä taustatekijä EU:n Afrikka-politiikan muutokselle on Kiinan lisääntynyt vaikutusvalta mantereella.
»Perinteinen kehitysapu ei juuri muutu poliittiseksi vaikutusvallaksi. Investointiyhteistyön kautta EU voi olla Afrikassa näkyvämmin läsnä», Varjola sanoo.
Varjolan mukaan tarkemmat päätökset alustavasti Euroopan kehitys- ja ilmastopankiksi nimetyn laitoksen toiminnasta ovat luvassa Saksan puheenjohtajakaudella eli tämän vuoden toisella puoliskolla. EU:n Afrikka-strategiasta kuultaneen jo alkuvuodesta.
Uusi kehityspankki siirtää EU:n kehitysrahoituksen painopistettä entistä selkeämmin Saharan eteläpuoliseen Afrikkaan. Siellä toteutetaan Afrikan unionin (AU) omaa Afrikka-strategiaa, jonka AU julkisti vuonna 2015. Agenda 2063: The Africa we want -nimisessä toimintasuunnitelmassa keinoiksi talouden kasvattamiseen ja kehityksen edistämiseen nostetaan muun muassa raaka-aineriippuvuudesta irtaantuminen ja nykyistä monipuolisemman elinkeinorakenteen luominen.
Yksipuolinen elinkeinorakenne on keskeinen kehitystä jarruttava tekijä Saharan eteläpuolisen Afrikan maissa. Ne tuottavat ja vievät pääasiallisesti raaka-aineita, joiden hinnat heilahtelevat voimakkaasti. Raaka-aineita tuottavat maat voivat joutua epäedulliseen tilanteeseen, jos ne vievät raaka-aineita halvalla ja tuovat kulutustavaraa kalliilla. Erityisesti Saharan eteläpuolisen Afrikan maissa teollistuminen ei ainoastaan polje paikallaan, vaan 1980-lukuun verrattuna se on jopa hidastunut. Vastaavassa tilanteessa moni köyhyydestä jo noussut maa on harjoittanut aktiivista teollisuuspolitiikkaa.
Tämän toteavat esimerkiksi Kansainvälisen valuuttarahaston IMF:n tutkijat Fuad Hasanov ja Reda Cherif, jotka julkaisivat viime vuonna tutkimusraportin The Return of the Policy That Shall Not Be Named. Raportti käsittelee teollisuuspolitiikkaa.
Hasanov ja Cherif väittävät, että juuri teollisuuspolitiikka oli avainasemassa, kun nykyiset rikkaat maat nousivat köyhyydestä. Niistä teki rikkaita kansantalouden kokonaisvaltainen rakenteellinen muutos, jossa maatalousvaltaiset yhteiskunnat muuttuivat teollisuus- ja palveluvaltaisiksi. Laajamittainen siirtyminen teollisuuteen ja palveluihin, maataloutta korkeamman tuottavuuden aloille nosti suuret ihmismassat köyhyydestä.
Hasanov ja Cherif väittävät, että talouden rakenteellinen muutos on aina edellyttänyt valtiojohtoista politiikkaa monilla sektoreilla. Yksi tärkeimmistä työkaluista on ollut teollisuuspolitiikka: köyhyydestä nousseet maat suojelivat nuoria teollisuudenaloja muun muassa perustamalla valtionyrityksiä ja tukemalla kotimaista tuotantoa. Kehittyviä teollisuuden alojaan ovat suojelleet niin Yhdysvallat ja Britannia kuin Saksa ja Suomikin. Suomi teollistui sotien jälkeen valtiojohtoisesti, ja Suomen talouspolitiikka oli pitkään hyvin protektionistista.
EU ei voi toteuttaa teollisuuspolitiikkaa Afrikan maiden puolesta. Sen sijaan EU:n kannalta kyse on siitä, miten unioni tukee Afrikan maiden omia teollistumispyrkimyksiä. Onko teollistumisen näkökulma esillä Afrikka-strategiassa ja ovatko kehitysapu ja investointiyhteistyö riittäviä keinoja sen edistämiseksi?
Kansainvälisen valuuttarahaston Hasanov ja Cherif viittaavat raportissaan kiinalaisekonomisti Justin Yifu Liniin, jonka mukaan elinkeinorakenteen monipuolistaminen ja rakenteellisen muutoksen käynnistäminen vaativat teollisuuspolitiikkaa. Linin mukaan kehitysapu on ongelmallista, koska se ei edistä siirtymää matalan tuottavuuden aloilta korkean tuottavuuden aloille.
Raaka-aineriippuvuus ei ole tähän mennessä ollut juurikaan esillä EU:n Afrikka-politiikassa. Esimerkiksi edellisessä, vuonna 2007 vahvistetussa Afrikka-strategiassa asiaa ei mainita sanallakaan. Samalla kansainvälinen talousjärjestelmä, kuten kauppajärjestö WTO:n säännöt ja valuuttarahasto IMF:n lainaohjelmien ehdot, ohjaavat kehitysmaita pois teollisuuden valtiojohtoisesta kehittämisestä.
Toisaalta esimerkiksi Kiina on antanut virallisen julkilausuman tuestaan Agenda 2063 -suunnitelman tavoitteille.
Ville Varjolan mukaan EU-komissio on huomioinut joidenkin Afrikan maiden yksipuolisen elinkeinorakenteen. Asiaa on käsitelty muun muassa vuonna 2018 komission ehdotuksessa Afrikan ja Euroopan allianssista. Ongelmaan on kuitenkin vaikea puuttua suoraan.
»EU:n on kovin vaikea edistää tuotantorakenteen monipuolistumista ulkoapäin, jos ei ole yksityisiä toimijoita, jotka ovat valmiita investoimaan», Varjola sanoo.
Eurooppalainen teollisuus tuottaa korkean jalostusasteen tuotteita, joten sillä ei ole ollut suuria haluja tehdä tuotannollisia investointeja vähän kehittyneisiin maihin. Varjolan mukaan suunniteltu kehityspankki voi parantaa tilannetta.
Varjolan mukaan kyse ei kuitenkaan ole siitä, että EU ryhtyisi edistämään teollisuuspolitiikan harjoittamista Afrikassa.
»Kehityspoliittisissa keskusteluissa on viime aikoina enimmäkseen ajateltu, että Afrikan haasteet ovat toimivien instituutioiden, paremman hallinnon ja vakaan liiketoimintaympäristön luominen. Teollisuushankkeiden perustaminen keskusjohdon päätöksellä on ongelmallista, koska nykypäivänä erityisesti matalan lisäarvon teollisuus siirtyy nopeasti maasta toiseen», Varjola sanoo.
Hasanovin ja Cherifin mukaan Aasian taloustiikereiden nousu tarjoaa nykyisille kehitysmaille parhaan esikuvan. Hongkongin, Singaporen, Etelä-Korean ja Taiwanin kasvuihmeelle yhteistä on, että maissa harjoitettiin pitkäjänteistä teollisuuspolitiikkaa.
Etelä-Korea pyrki lisäämään vientiä sekä jalostamaan vientituotteitaan aiempaa pidemmälle. Maa asetti valtion tuen ehdolliseksi viennin kehitykselle. Tuki lakkautettiin tuotannolta, joka ei pystynyt kilpailemaan kansainvälisillä markkinoilla. Tämä pakotti yritykset innovoimaan ja kehittämään kilpailukykyä.
Lisäksi Etelä-Korea tuki tuotantoa eräillä teknologisesti edistyneillä toimialoilla, vaikka sillä ei ollutkaan niillä suhteellista etua. Suhteellisen edun periaatteen mukaan valtiossa kannattaa valmistaa niitä tuotteita, joita se tuottaa suhteellisesti kauppakumppaneita edullisemmin, ja tuoda muut tuotteet ulkomailta. Hasanovin ja Cherifin mukaan pitkälle kehittyneiden toimialojen tuki johti merkittäviin onnistumisiin, esimerkiksi Hyundain nousemiseen kansainväliseksi suuryritykseksi.
Tapaustutkimustensa perusteella Hasanov ja Cherif esittävät, että teollisuuspolitiikan tulisi tavoitella viennin lisäämistä ja vientituotteiden jalostamista pidemmälle. Etelä-Korean esimerkin perusteella he suosittelevat myös tuotannon avaamista ja tukemista teknologisesti kehittyneillä toimialoilla. He väittävät, että elinkeinorakenteen monipuolistaminen kehitysmaissa todennäköisesti vaatii tällaista politiikkaa.
Lisäksi Hasanov ja Cherif väittävät, että teollisuuspolitiikka on epäonnistunut yleensä siksi, että valtiot ovat yrittäneet korvata tuontia omalla tuotannolla. Esimerkiksi useiden Etelä-Amerikan ja Afrikan maiden 1900-luvun puolivälin teollisuuspolitiikka perustui tuonnin korvaamiseen. Se ei kannustanut yrityksiä pysymään teknologisen kehityksen kelkassa tai pitämään yllä kilpailukykyä.
Etelä-Korean esimerkki ei välttämättä kuitenkaan tarjoa toimivaa mallia Afrikan maille. Näin vihjaa YK:n kehitystaloustieteen tutkimuslaitoksen Unu-Widerin hiljattain toteuttama laaja tutkimus teollisuuspolitiikan mahdollisuuksista Afrikassa.
»On havahduttu siihen, että rakenteellinen muutos ei etene Afrikassa, vaikka on nähty hyviäkin kasvulukuja», sanoo kehitystaloustieteeseen erikoistunut Helsingin yliopiston julkistalouden professori Jukka Pirttilä, joka toimii myös Unu-Widerissä. Hänen mukaansa teollisuuspolitiikka on viime vuosina tehnyt uutta nousua tutkimusaiheena.
Unu-Widerin projektin johtopäätösten mukaan Aasian maiden saavuttama teollisuustuotteiden vientiin perustuva rakenteellinen muutos ei todennäköisesti ole realistista Afrikan maille, sillä ne joutuisivat kilpailemaan Aasian tuotantoa vastaan. Tutkijat kuitenkin toteavat, että Afrikassa on runsaasti muita mahdollisuuksia talouden rakenteellisen muutoksen käynnistämiseen.
Tutkijat kehittelivät projektissa ajatusta »teollisuudesta ilman savupiippuja» eli toimialoista, joilla voisi olla Afrikassa samanlainen vaikutus talouden rakenteisiin kuin teollisuudella on ollut muualla. Ehkä merkittävin näistä toimialoista on maatalous. Esimerkiksi Etiopia, Ghana ja Senegal ovat jo onnistuneet lisäämään vientiä korkean jalostusasteen maataloustuotteissa, kuten hedelmäjalosteissa ja puutarhatalouden tuotteissa.
Myös palvelut tarjoavat mahdollisuuden rakenteellisen muutoksen edistämiseen. Esimerkiksi Kenia, Ruanda ja Etelä-Afrikka ovat onnistuneet kehittämään tieto- ja viestintätekniikkaan perustuvaa palvelusektoriaan, ja Tansaniassa kuljetuspalveluiden myynti ulkomaille on lisääntynyt merkittävästi. Afrikkalainen teollisuuspolitiikka 2020–2030-luvuilla voisi tarkoittaa näiden toimialojen kehittämistä.
