EU uudistaa ulkopolitiikkaansa keskellä kriisejä

Kirjoittaja

Tuomas Iso-Markku

Kirjoittaja toimii tutkijana Ulkopoliittisessa instituutissa.

Euroopan unionin lähi­alueilla on useita kriisi­pesäkkeitä. Monet Välimeren eteläpuolisista maista kärsivät poliit­tisesta epävakaudesta ja väki­valtaisista konflikteista, mikä heijastuu EU-alueelle aiempaa suurempina pakolaismäärinä sekä kasvaneena terrorisminuhkana. Ukrainasta on muodostunut voimapolitiikan paluun symboli: Venäjän toi­met maassa ovat järkyttäneet eurooppalaisen turvallisuus­järjestyksen perusrakenteita ja luoneet poliittista ja sotilaallis­ta jännitettä EU:n itärajalle.

EU:n naapuruuspolitiikalle vallitseva tilanne merkitsee lä­hes täydellistä epäonnistumis­ta, sillä politiikan perimmäinen tavoite on unionin lähialueiden vakauttaminen. Naapuruston epävakaus ei tietenkään ole EU:n syytä, mutta kriisit pa­kottavat unionin arvioimaan naapuruuspolitiikan lähtöolet­tamuksia, toimivuutta ja ta­voitteita uudelleen.

Naapuruuspolitiikkaa luo­taessa vuonna 2003 uskottiin, että EU on naapureidensa luontainen kiintopiste, jonka vakaudesta ja varallisuudesta naapurit haluavat osallisiksi. Siksi naapureiden ajateltiin olevan valmiita uudistuksiin sekä tiiviiseen yhteistyöhön unionin kanssa. EU:n vetovoi­ma on kuitenkin heikentynyt unionin monivuotisen taloudellisen ja poliittisen kriisin takia. Samaan aikaan EU:n lähialueista kilpaillaan entistä kiivaammin: muun muassa Ve­näjä, Turkki, Iran ja Saudi-Ara­bia haastavat unionin muok­kaamalla naapurustoa omien etujensa mukaisesti.

EU:n ulkoasioiden ja tur­vallisuuspolitiikan korkea edustaja Federica Mogherini ja naapuruuspolitiikasta vas­taava komissaari Johannes Hahn aloittivat unionin naa­puruuspolitiikan uudistami­sen kuluvan vuoden keväällä keräämällä viranomaisten, kansalaisjärjestöjen, tutkimus­laitosten sekä muiden sidos­ryhmien näkemyksiä naapu­ruuspolitiikan tulevaisuudesta.

Keskustelua vauhdittaak­seen Mogherini ja komissio jul­kaisivat samalla yhteisen kuu­lemisasiakirjan »Kohti uutta Euroopan naapuruuspolitiik­kaa». Asiakirja tiedusteli sidos­ryhmiltä muun muassa, millai­sia porkkanoita EU voisi tarjota lähentymishalukkaimmille naapureilleen ja miten se toi­saalta saisi myös innottomim­mat kumppaninsa patistettua yhteistyön ja uudistusten tielle. Entä miten naapuruuspolitii­kan tulisi suhtautua lähialueen konflikteihin?

Mogherinin ja komission paperissa myönnetään, että hakiessaan ratkaisua lähialuei­den ongelmiin EU:n on otet­tava »naapureiden naapurit» huomioon ja tehtävä tarpeen mukaan yhteistyötä niiden kanssa. Lause viitannee erityi­sesti Venäjään. Unionin olisikin syytä pohtia tarkkaan, millä ta­voin se huomioi kilpailevat alu­eelliset toimijat politiikassaan.

EU:n on otettava huomioon »naapureiden naapurit».

Erityisen keskeisiä edellä mainitut kysymykset ovat EU:n itäiselle kumppanuudelle. Idäs­sä EU:lla on paitsi kolme lähentymishaluisinta naapuriaan (Georgia, Moldova ja Ukraina), myös yksi välinpitämättömim­mistä (Azerbaidžan) ja yksi hankalimmista (Valko-Venäjä) – sekä lisäksi tietysti vakavin haastajansa Venäjä. Naapuruuspolitiikan kokonaisuudistuksen voikin odottaa viitoittavan itäisen kumppa­nuuden tulevaisuutta.

Yksinkertaisia vastauksiaMogherinin ja komission esit­tämiin kysymyksiin ei kui­tenkaan ole. EU:n tehtävää ei myöskään helpota se, että unionin jäsenmailla on paljon toisistaan poikkeavia ajatuksia naapuruuspolitiikan luontees­ta, oli sitten kyse politiikan maantieteellisistä painopisteis­tä tai sen suhteesta EU:n laa­jentumiseen. Uudistusprosessi jatkuu syksyllä 2015, jolloin komissio esittelee kuulemis­kierroksen pohjalta syntyneitä ideoita.

Naapuruuspolitiikan uudistus tulisi kytkeä tiiviisti toiseen EU:ssa käynnissä ole­vaan hankkeeseen eli unionin ulko- ja turvallisuuspoliittisen strategian päivittämiseen. EU:n ulkopolitiikan strategisen pe­rustan on tähän asti muodos­tanut vuonna 2003 julkaistu ja 2008 täydennetty Euroopan turvallisuusstrategia, joka on kuitenkin auttamatta van­hentunut. Uuden strategian tulisi ottaa huomioon turvalli­suusympäristössä tapahtuneet muutokset ja määritellä siltä pohjalta EU:n ensisijaiset ulko- ja turvallisuuspoliittiset tavoit­teet, keskeiset työvälineet sekä tärkeimmät yhteistyökump­panit.

EU-maiden johtajat käyn­nistivät päivitystyön alustavasti jo joulukuussa 2013 eli ennen Venäjän sotatoimia Ukrai­nassa. Ukrainan tapahtumien vuoksi strategian päivitykseen kohdistuu kuitenkin entistä suurempia odotuksia. Erityisen kipeästi strategista kompassia kaipaa EU:n yhteinen turval­lisuus- ja puolustuspolitiikka, jonka päämääristä ja tarpeel­lisuudesta jäsenmaat ovat hyvin erimielisiä. Osalle jäsenmaista yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka on yhä korkeintaan kriisinhallinnan väline, kun taas toiset – Suomi mukaan lukien – toivovat siitä myös vastausta Venä­jänasettamaan sotilaalliseen haasteeseen.

Strategiapäivityksen yhteydessä olisi mietittävä myös, miten EU:n ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikka voisi ny­kyistä paremmin tukea unionin muita politiikka-aloja, esimer­kiksi juuri naapuruuspolitiikkaa. Unionin ulko- ja turvallisuus­politiikan ohjenuorana on jo pitkään ollut niin sanottu kokonaisvaltainen lähestymistapa eli EU:n eri ulkoisen toiminnan työkalujen yhdistäminen diplo­matiasta talouteen ja kehitys­politiikasta sotilasoperaatioihin. Eri välineiden tehokas yhteis­käyttö vaatisi uudelta strate­gialta selkeitä linjauksia siitä, miten eri politiikkoja ja välinei­tä voitaisiin yhdistellä.

Strategiapäivityksen ensim­mäinen vaihe päättyi touko­kuussa, kun Mogherini toimitti jäsenmaille oman analyysinsä EU:n strategisen ympäristön muutoksista ja niiden vaiku­tuksista unioniin. Mogherini piirtää kuvan aiempaa kilpail­lummasta ja monimutkaisesta maailmasta, jossa menestyäk­seen EU:n on tunnistettava vahvuutensa ja osattava hyö­dyntää niitä. Sinänsä ansiok­kaasta tilannekatsauksesta on kuitenkin vielä pitkä matka varsinaiseen strategiaan, jonka valmistelemiseen Mogheri­ni sai jäsenmailta mandaatin kuluvan vuoden kesäkuussa. Valmista tulee aikaisintaan kesällä 2016.