Suomen kehityspolitiikkaa ja -yhteistyötä koskeva ulkoministeriön kertomus raportoi vuosittain kehitysyhteistyövarojen käytöstä. Vuoden 2012 kertomuksessa on noin 300 mainintaa Suomen eri muodoissa antamasta tuesta. Selkeitä mainintoja saavutetuista tuloksista on kaksi. Viittauksia toiminnan vaikutuksiin on neljä.
Vuoden 2014 talousarviossa kehitysyhteistyöhön on varattu noin miljardi euroa, aiempina vuosikymmeninä on käytetty yhteensä kymmeniä miljardeja. Mitä rahalla on saatu aikaan? Kuinka montaa ihmistä on autettu? Montako yritystä on syntynyt, moniko on työllistetty, miten ihmisoikeudet ovat edistyneet?
Tuloksista tiedetään hämmästyttävän vähän. Kehityspolitiikassa on viime vuosina puhuttu paljon tuloksellisuudesta ja tehokkuudesta, ja Suomikin painostaa kehitysmaita ja rahoittamiaan järjestöjä tulosjohtamiseen (Results Based Management, RBM): suunnittelemaan toimintansa huolella, arvioimaan tuloksia ja raportoimaan niistä läpinäkyvästi. Itse Suomi noudattaa opettamaansa laiskasti. Tuloksista kysyvä saa nopeasti populistin tai taantumuksellisen leiman.
Tuloksista puhumisen tuska on osin ymmärrettävää: Kehitys on monimutkainen prosessi. Selviä syy-seurausketjuja on vaikea löytää. Tarvittavaa dataa ei useinkaan ole tai siihen ei voi luottaa.
Toisaalta kehitysyhteistyön ja -politiikan tekijät eivät ole syyttömiä tilanteeseen. Rahoitusta myönnetään usein ilman tarvittavaa tietoa ja tavoitteenasettelua. Paine osoittaa osallistumista tuntuu olevan suurempi kuin halu varmistaa tulokset. Samalla ”kehityksestä” on tullut jonkinlainen koodinimi sille, miten kaikki voisi olla paremmin.
Hyvänä esimerkkinä tästä ovat monet kansainvälisen kehityspolitiikan päämääriä hahmottavat asiakirjat, kuten YK:n Rio +20 -kokouksen loppuasiakirja tai alustavat raportit vuoden 2015 jälkeisistä kehitystavoitteista. Köyhyys, kauppa, ympäristö, rahoitus, tasa-arvo, ihmisoikeudet, demokratia, maankäyttö, energia, ilmasto ja muut megaluokan kysymykset liitetään niissä toisiinsa hämmentävällä tavalla. Syy-seuraussuhteet ja konkreettiset ehdotukset toimista jäävät hatariksi. Yksityiskohtainen suunnittelu toki pitääkin tehdä muualla kuin korkean tason politiikkapapereissa. Niiden tulisi kuitenkin tarjota logiikka ja tavoitteisto toteutettavaksi ja seurattavaksi.
Myös Suomen kehityspoliittinen ohjelma ilmentää näitä ongelmia – se on ristiriitainen ja sekava paperi ilman priorisointeja tai uskottavaa muutosteoriaa. Ohjelmalla voi perustella melkein mitä vain, eikä se juurikaan auta valinnoissa. Tekstistä löytää kyllä keskeisten kotimaisten kehityspolitiikan intressitahojen sormenjäljet, mutta ei selkeitä tavoitteita, joiden toteutumista voisi järkevällä tavalla seurata.
Ulkoministeriöön perustettiin kehitysaputoimisto vuonna 1965. Puolen vuosisadan aikana toiminnan seurantaan on käytetty varsin vähän resurssejatoiminnan volyymiin suhteutettuna. Vaikeistakin ilmiöistä voisi kuitenkin saadasuuntaa-antavaa tietoa esimerkiksi ohjelmateorian yksinkertaisimpien välineiden avulla.
Vähintäänkin tulisi edellyttää, että ymmärretään kohteena olevan ilmiön syy-seuraussuhteita ja kerrotaan, millä logiikalla ilmiöön aiotaan vaikuttaa. Tärkeää on myös avata, mihin oletuksiin toimenpiteet perustuvat. Näin toiminnalle saisi rakennettua edes jonkinlaisen seurantamekanismin. Kokemuksen karttuessa kuvaa voisi täydentää sofistikoituneemmilla menetelmillä. Tärkeintä olisi aito intressi tuloksellisuuden kehittämiseen.
Yksittäisten hankkeiden tasolla tulosten aikaansaaminen ja todistaminen toimii Suomenkin kehitysyhteistyössä ajoittain jo nyt verraten hyvin. Usean hankkeen kokonaisuuksia, monenkeskisiä ja kansainvälisiä järjestöjä tai budjettitukea rahoitettaessa tilanne on hankalampi.
Asetettaessa vielä yleisemmän tason kysymys siitä, edellyttääkö kehitys esimerkiksi demokratiaa tai ihmisoikeuksia ja luodaanko jälkimmäisiä tukemalla kehitystä, vähenee varmuus entisestään. Viime vuosikymmenten globaali kehitys ja taloushistoria tarjoavat hyvät perusteet myös epäilylle.
Eräs suomalaisen kehitysyhteistyön ongelmista on – hieman paradoksaalisesti – että siihen on käytettävissä verraten paljon rahaa. Kun kehityspolitiikkaa pidetään osana ulkopolitiikkaa, jolle muuten ei ole liikoja määrärahoja tarjolla, riittää kehitysbudjetille ottajia. Sillä ostetaan julkisuutta, näkyvyyttä ja profiilia erilaisilla kansainvälisillä foorumeilla. Pelkästään YK-järjestelmässä on kymmeniä ellei satoja neuvotteluprosesseja ja keskustelukerhoja, joita rahoittamalla Suomi pyrkii pysymään haluamassaan viiteryhmässä.
Pelkästään YK-järjestelmässä on kymmeniä ellei satoja neuvotteluprosesseja ja keskustelukerhoja.
Diplomatiaan on aina kuulunut – ja tuleekin kuulua – verkottuminen ja yleinen valmiuksien rakentaminen. Mutta jos puhutaan satojen miljoonien panostuksista, tulisi aikaansaadut tulokset kyetä näyttämään selkeästi. Muuten toiminnan perusteet jäävät hämäriksi, ja puuha muistuttaa enemmän haulikkoammuntaa kuin kehityspolitiikassa kaivattua kokonaisvaltaista lähestymistapaa.
YK:n osalta rahoitusta perustellaan usein kansainväliseen politiikkaan sääntöjä luovan niin sanotun normatiivisen toiminnan tukemisella ja kehitysmailta vastikkeeksi saatavalla hyväntahtoisuudella (goodwill). Mutta kovin paljon näyttöä ei ole siitä, miten rahoitus vaikuttaa normien synnyttämiseen tai niiden toimeenpanoon.
Isoa osaa kehitysmaaleiristä on edelleen vaikea saada sitoutumaan ihmisoikeuksien, kestävän kehityksen tai sukupuolten tasa-arvon kaltaisiin periaatteisiin, kaiken niille annetun rahoituksen jälkeenkään. Pikemminkin Suomelle ja EU:lle tärkeiden arvojen ja periaatteiden yleismaailmallisessa hyväksymisessä otetaan nykyään taka-askelia. Vastaan hangoittelevien maiden väkinäinen myöntymys joudutaan joka neuvottelukierroksella ostamaan uudelleen.
Tuloksellisuusajattelun hidasta kotiutumista kehitysyhteistyöhön selittää myös laaja joukko alan toimijoita, jotka saavat julkista rahoitusta. Suomeen, kuten muihinkin länsimaihin, on kehittynyt järjestöjen, toimikuntien, aktivistien ja konsulttien verkosto, jossa sadat elleivät tuhannet ihmiset saavat elantonsa. Moni saa kehitysyhteistyöstä lisäksi ammatillisen pätemisen kentän sekä sosiaalisen yhteisönsä. Heidän etunsa ei ole keikuttaa venettä vaatimalla tuloksellisuutta tai kytkemällä sitä varojen kohdentamiseen. Miksi sahata oksaa altaan?
Suomen julkisen hallinnon tulosjohtaminen on saanut esimerkiksi OECD:lta kipakkaa kritiikkiä. Kaukana kotimaasta rahoitettavassa toiminnassa korostuu lisäksi voimakas tuloksia koskevan tiedon epäsymmetria. Kuinka moni kansanedustajista, kansasta puhumattakaan, tietää esimerkiksi Suomen kehitysyhteistyöstä yksittäisessä yhteistyömaassa niin paljon, että voi uskottavasti peräänkuuluttaa sen tuloksia? Horjuvan tiedon varassa metelöivät on helppo leimata populisteiksi.
Toisaalta tuloksellisuusajattelun vaivalloinen kotiutuminen suomalaiseen kehityspolitiikkaan on ymmärrettävää – onhan tärkein julkilausuttu tavoite jo vuosikymmeniä ollut kuluttaa määrätty rahasumma (0,7 prosenttia bruttokansantulosta). Tärkein tavoite on siis panos, ei suinkaan tulos tai vaikutus. Tämä vaikuttaa väkisinkin toiminnan luonteeseen.
Kaikkein sitkein vastustus tuloksellisuusajattelulle kehitysyhteistyössä ja -politiikassa on ideologista. Tavoitteiden asettaminen ja niiden toteutumisen seuraaminen sekä tehokkuuden tarkastelu mielletään uusliberaaleiksi ajatuksiksi, jotka korostavat rahan ja pääoman valtaa. Me voimautamme, ymmärrämme kompleksisia prosesseja ja osallistamme. Ei sellaisen toiminnan tuloksia voi mitata!
Mutta miksi ohjata julkisia varoja kohteisiin, joissa tuloksellisuutta ja tehokkuutta ei voi arvioida? Arvojen takia? Siksikö, että jo varojen osoittaminen johonkin hyvään käyttöön liittää meidät haluamaamme viiteryhmään, todistaa sivistyksestämme ja rauhoittaa omantuntomme?
Tehoton rahankäyttö ja huono suunnittelu tarkoittavat yksinkertaisesti sitä, että huomiotta jää joku, joka hyvin suunnitellen ja tehokkaasti toimien olisi tullut autetuksi samalla rahasummalla.
Ideologinen lähestymistapa johtaa hämmentävään paradoksiin: ne, joille kehitysyhteistyö on lähimpänä sydäntä, tuntuvat välittävän sen tuloksellisuudesta vähiten.
Toisaalta ei ehkä pitäisi puhua kehitysyhteistyöstä, jos motiivina on profiloitua tai tuntea itsensä moraaliseksi. Keskiajalla rahalla ostettua pelastusta kutsuttiin aneeksi. Köyhien auttamisen kanssa sillä ei ollut juurikaan tekemistä.
Kirjoittajalla on pitkä kokemus kehitysyhteistyöstä ulkoministeriössä, kehitysrahoituslaitoksissa ja konsulttina.
