Pohjois-Eurooppa havahtui viimesyksynä köyhyydestä kertoviin kuviin ja uutisiin Kreikasta. Työelämästä pudonneet syöpäsairaat eivät saa enää hoitoa. Ateenan kaduilla asuu yhä enemmän väkeä. Omaisilla ei ole varaa haudata kuolleitaan, vaan heidät jätetään sairaaloiden huoleksi.
Avustusjärjestöt alkoivat puhua humanitaarisesta kriisistä, oikeusoppineet eurooppalaisten perusoikeuksien rapautumisesta. Kreikkalaisten hädästä kertovia tarinoita tehosti tietoisuus siitä, että demokratian juuret ovat Ateenassa. Alkaako sen romahdus nyt samasta kaupungista?
Eurooppalaisen oikeusvaltion idea on taata kansalaisille perusoikeudet, kuten oikeus toimeentuloturvaan ja sosiaalipalveluihin köyhyyden ja sairauden varalta. Euroopan unioni vahvisti taloudelliset ja sosiaaliset perusoikeudet vuonna2009 voimaan astuneessa Lissabonin sopimuksessa.
”Kriisissä paljastuu ja toivon mukaan kirkastuu se tosiasia, että perusoikeuksien ilmaiseminen oikeusjärjestyksessä ei riitä. Kansalaisten kannalta on olennaista, että yhteiskunnassa on toimivat institutionaaliset rakenteet”, sanoo korkeimman oikeuden presidentti Pauliine Koskelo.
”Käytännössä on ratkaisevaa, mikä on kansakunnan talouden tilanne, koska sieltä tulee todellinen suorituskyky”, Koskelo jatkaa. Institutionaalinen rakenne voidaan säätää ja perusoikeudet turvata perustuslaissa, mutta instituutioista ei ole apua, jos niiden toimintakyky murenee.
Kreikassa valtio on osin menettänyt määräysvaltansa ulkopuolisille velkojille, aivan kuin konkurssin tehnyt velallinen. Koskelon mukaan Suomessa on tärkeää nähdä Kreikan tapahtumien valossa, kuinka olennaisia kansakunnalle ovat demokratia ja oikeusvaltio, jossa omista asioista pystytään huolehtimaan kestävällä tavalla.
Pauliine Koskelo johtaa korkeinta oikeutta, joka käyttää maan ylintä tuomiovaltaa riita- ja rikosasioissa. Korkeimman oikeuden tuomareiden tärkein tehtävä on antaa ennakkoratkaisuja, joita alemmat käräjä- ja hovioikeudet voivat käyttää ohjenuorana tuomioissaan.
Korkeimman oikeuden presidenttinä Koskelolla on näköalapaikka Suomen oikeuslaitoksen toimintaan. Euroopan yhdentymisen takia huomattava osa lainsäädännöstämme on eurooppalaistunut, joten näköala on laajentunut oikeuslaitoksen toimintaan muualla maanosassa. Ennen siirtymistään korkeimpaan oikeuteen Koskelo työskenteli 1990-luvullaEuroopan investointipankissa johtajana oikeudellisella osastolla.
Taistelu oikeusvaltiosta
Yksi keskeisistä perusoikeuksista on kansalaisten oikeusturva, joka kuuluu suoraan korkeimman oikeuden omaan toimialaan. Lähtökohdat eivät ole olleet hyvät kaikissa Euroopan maissa.
”Oikeuslaitos on ollut tavattoman huonossa jamassa jo ennen nykyistä monissa uusissa EU:n jäsenmaissa, mutta myös vanhemmissa jäsenmaissa, kuten Italiassa. Kun valtion taloudellinen liikkumavara supistuu ja ollaan kriittisissä vaikeuksissa, halu käyttää yhteiskunnan voimavaroja oikeuslaitoksen ylläpitoon heikkenee entisestään.”
Oikeuslaitoksen remontointi edellyttää yleensä isoja rakenteellisia uudistuksia. Kun hallituksen ja hallinnon kapasiteetti on sidottu talousvaikeuksien hoitamiseen, aika ja päättäjien halu eivät tahdo riittää rakenteiden korjaamiseen. Esimerkiksi Puolassa ja Sloveniassa oikeusjuttujen käsittely on kestänyt liian pitkään.
Oikeusvaltion rakenteiden korjaamiseen on kiinnitetty EU:n instituutioissa paljonkin huomiota siinä vaiheessa, kun uudet jäsenehdokkaat neuvottelevat liittymisestään unioniin. Tänä vuonna liittyvän Kroatian neuvotteluissa oikeuslaitosta käsittelevä luku oli pitkään avoinna.
”Kroatiassa on isoja rakenteellisia ongelmia. Maassa on valtavasti tuomareita ja paljon tuomioistuimia, mutta systeemiä kuormitetaan väärällä tavalla: Kroatiasta esimerkiksi puuttuu ulosottolaitos. Tuomioita ei siksi saada pantua täytäntöön, vaan samat asiat pyörivät uudelleen tuomioistuimissa”, Koskelo kertoo.
Liittyminen unioniin ei ole aina tuonut ratkaisua oikeuslaitoksen heikkouksiin. ”Tosiasia tietysti on, että tehokkain insentiivi korjata rakenteita on siinä vaiheessa, kun EU-jäsenyys on siitä kiinni.”
”Tiedämme, että Romaniassa ja Bulgariassa on edelleen ongelmia, vaikka näihin asioihin kiinnitettiin huomiota. Sitten on vielä korruptio, jonka pois kitkeminen on hyvin hankalaa, jos se on päässyt pesiytymään valtion koneistoon.”
EU:n komissio seuraa Bulgariassa ja Romaniassa oikeuslaitoksen tilannetta. Suurimmat huolenaiheet ovat liittyneet viime vuosina kuitenkin Unkarin kehitykseen, sen jälkeen kun Viktor Orbánin johtama kansallismielinen Fidesz-puolue sai vuoden 2010 parlamenttivaaleissa lähes 53 prosenttia äänistä ja haltuunsa yli kaksi kolmasosaa parlamenttipaikoista. Puolue ryhtyi voittonsa jälkeen keskittämään valtaa omiin käsiinsä ja kirjoitti Unkariin uuden perustuslain, jota on arvosteltu ulkomailla laajasti vallan kolmijaon rikkomisesta.
Uusi perustuslaki esimerkiksi alensi tuomareiden eläkeikää 62 vuoteen niin, että uudistus koskee myös virassa olevia tuomareita. Yli 200 tuomaria joutui jättämään tehtävänsä ennenaikaisesti. Samalla tuomareiden nimitysoikeus keskitettiin kansallisen oikeustoimiston puheenjohtajalle Tünde Handólle, joka on pääministeri Orbánin perhetuttu. Operaation ilmiselvänä tarkoituksena on vaihtaa koko maan tuomarikunta puolueen kannattajiin.
”EU:ssa ei ole oikeusvaltio-direktiiviä, jossa olisi turvattu oikeusvaltiolle kuuluvat velvoitteet konkreettisella ja täsmällisellä tasolla.”
”Tällainen ei tietenkään ole oikeusvaltion kannalta normaalia”, Koskelo kommentoi. ”Tuomareilla on erityisen turvattu oikeus pysyä virassa, se on yksi tuomareiden riippumattomuuden tae.” Kun Suomessa alennettiin tuomareiden eroamisikä 1980-luvun lopulla 70:stä 68 vuoteen, pidettiin selvänä, ettei se koskisi virassa olevia tuomareita.
EU:n komissio puuttui syksyllä Unkarin eläkeuudistukseen ja katsoi, että Unkari rikkoi jäsenyyttä koskevia velvoitteitaan. Mutta komissio joutui käyttämään rikkomusmenettelyä, jossa nojauduttiin ikäsyrjintää koskevaan direktiiviin. Se ei ollut oikeusvaltion puolustamisen kannalta asian ydin.
”EU:ssa ei ole oikeusvaltiodirektiiviä, jossa olisi turvattu oikeusvaltiolle kuuluvat velvoitteet konkreettisella ja täsmällisellä tasolla. Oikeuskomissaari Viviane Reding on puhunut tästä ongelmasta julkisesti: komissiolla ei ole hyviä keinoja reagoida tällaiseen tilanteeseen.”
EU voisi periaatteessa rangaista jäsenvaltiotaan perusoikeuksien järjestelmällisestä ja vakavasta rikkomisesta esimerkiksi jäädyttämällä valtion oikeuden osallistua neuvoston äänestyksiin. Kynnys tällaisen menettelyn käyttöön on kuitenkin korkea. Kaikissa EU:n instituutioissa pitäisi olla määräenemmistö, jotta päätös voitaisiin tehdä. Menettely on Koskelon mukaan eräänlainen nuclear option, äärimmäinen keino.
Suomi paistattelee korruptiotilastoissa puhtaiden maiden kärkisijoilla, mutta oikeuslaitosta pitäisi uudistaa myös täällä. Vuonna 2011 kautensa aloittanut Jyrki Kataisen hallitus säästi ensimmäisissä budjettipäätöksissään tuomioistuimia leikkauslistoilta, mutta nyt oikeusministeriö etsii hallinnonalalta 30 miljoonan euron säästöjä.
Pauliine Koskelolla on mielessä ratkaisu, joka ei miellytä kaikkia asianosaisia. ”Koko järjestelmä pitäisi remontoida rohkeasti ja ennakkoluulottomasti”, hän sanoo. ”Oikeuslaitos on tavattoman työvoimavaltainen ala, menoistamme miltei 80 prosenttia on palkkamenoja. Oikeuslaitoksen sopeuttaminen alempaan rahoitustasoon ei ole mahdollista millään muulla tavalla kuin muuttamalla järjestelmää niin, että voidaan vähentää olennaisesti henkilöstön tarvetta.”
Koskelo siirtäisi esimerkiksi rattijuoppojen sakotusvaltaa tuomioistuimilta poliisille. Nykyisin asiat kulkevat poliisin ja syyttäjän kautta käräjäoikeuteen, joten ketju on pitkä.
Hän menisi uudistuksissa silti vielä pidemmälle ja karsisi erillisten tuomioistuimien määrää. Suomessa tuomioistuimet on nykyisin jaettu käsiteltävien asioiden mukaan kahteen linjaan, joista ensimmäisen muodostavat yleistuomioistuimet: käräjäoikeudet, hovioikeudet ja korkein oikeus. Niiden rinnalla toisena linjana ovat hallinto-oikeudet ja ylin hallinto-oikeus, jotka käsittelevät muun muassa viranomaisten toimintaa koskevia valituksia. Lisäksi on vielä kolme erityistuomioistuinta: markkinaoikeus, työtuomioistuin ja vakuutusoikeus. ”Tehtäisiin linjakas ratkaisu, että on vain yksi tuomioistuinlinja ja mennään samaa linjaa kaikenlaisissa asioissa. Menettelytavat voivat tietysti säilyä erilaisina”, Koskelo kuvaa.
Korkeimman hallinto-oikeuden presidentti Pekka Vihervuori on ehtinyt tyrmätä tuoreeltaan Koskelon ehdotuksen. Vihervuoren mielestä se säästäisi vain vähän rahaa, mutta kaventaisi tuomioistuinten osaamista ja toisi uusia ongelmia.
Tuomarit julkisuuteen
Koskelo on herättänyt ennenkin huomiota julkisilla kommenteillaan, joiden kärki on usein suunnattu oman ammattikunnan työhön. Viime kesänä Helsingin Sanomien haastattelussa hän piti ongelmana sitä, että vakuutusoikeuden ratkaisuja työtapaturmien korvauksista on turhan usein jouduttu muuttamaan korkeimmassa oikeudessa vahingonkärsijän eduksi. Haastattelun jälkeen vakuutusoikeuden ylilääkäri erosi tehtävästään.
Kaksi vuotta sitten Koskelo arvosteli eduskunnan perustuslakivaliokuntaa yksityistä pysäköinninvalvontaa säätelevän lain hätäisestä valmistelusta. Arvostelu aiheutti hetkellisen myrskyn vesilasissa, kun emeritusprofessori Jukka Kemppinen vaati suositussa blogissaan Koskeloa eroamaan. Kemppisen mukaan Koskelo rikkoi kommentoinnillaan vallan kolmijako-oppia, jonka mukaan kansanedustajat säätävät ja tuomarit jakavat lakia.
Ensitapaamisella Koskelo ei vaikuta henkilöltä, joka hakisi kahnauksia kollegoiden kanssa. Päinvastoin, Helsingin Eteläsatamaan avautuvassa työhuoneessaan, Presidentinlinnan naapurissa, hän tuntuu harkitsevan tarkoin sanomisiaan.
Koskelo perustelee julkisia kannanottojaan sillä, ettei oikeuslaitos voi itse korjata kaikkia ongelmia, joita se havaitsee omalla toimintakentällään. Usein tarvitaan lainsäädännöllisiä muutoksia.
”Minusta on silloin asianmukaista, että me, jotka näemme näitä ongelmia, käytämme puheenvuoroja, joissa tuomme ne esiin”, Koskelo sanoo.
Maallikosta Koskelon linjanveto kuulostaa järkeenkäyvältä: oikeuslaitos antaa palautetta lainsäädännöstä, jota se soveltaa työssään.
”En näe periaatteellista ongelmaa, että käymme hankalista ja monitahoisista asioista institutionaalista vuoropuhelua”, Koskelo määrittelee.
EU:ssa ei ole oikeusvaltio-direktiiviä, jossa olisi turvattu oikeusvaltiolle kuuluvat velvoitteet konkreettisella ja täsmällisellä tasolla.
Kysymys ei ole hänen mielestään halusta murentaa toisen instituution arvovaltaa, vaan instituutioiden välisestä yhteiskunnallisesta vuorovaikutuksesta. Koskelo ymmärtää silti niitäkin, jotka reagoivat herkästi korkeimman oikeuden presidentin kannanottoihin. ”Meillä on vanha perinne, että eduskunnan perustuslakivaliokunta on ylin auktoriteetti perustuslakikysymyksissä. Mutta ei ole nykyaikaa, että mikään elin voisi olla yhteiskunnassa erehtymättömässä asemassa.”
”Esimerkiksi pysäköinninvalvonta-asiassa voi nähdä, että perustuslakivaliokunta ei arvioinut asiaa muun käytäntönsä valossa”, Koskelo jatkaa. Nyt asia on palannut perustuslakivaliokunnan käsittelyyn. Oikeusministeriö esittää, että pysäköintiä valvovilla yrityksillä olisi oikeus vain avustaa viranomaisia, ei sakottaa itse.
Koskelo on peräänkuuluttanut, että muutkin tuomarit osallistuisivat Suomessa yhteiskunnalliseen keskusteluun. Esimerkiksi Englannissa tuomarit ottavat toisinaan voimakkaasti kantaa puheissaan ja luennoissaan, jotka käsittelevät oikeuslaitoksen tehtäviä.
”En ole missään tilanteessa itse pyrkinyt julkiseen keskusteluun. Minulta on pyydetty haastatteluja, ja olen käyttänyt sitten niitä tilanteita.”
Koskelo haluaa käyttää julkisia puheenvuoroja lisätäkseen ihmisten ymmärrystä oikeuslaitoksen toiminnasta. ”Päivittäisessä julkisuuskarusellissa mediaa kiinnostavat yksittäiset rikosjutut”, Koskelo toteaa. ”Se on täysin oikeutettua ja sillä on yhteiskunnallista merkitystä, että ihmiset näkevät, miten kontrollikoneisto toimii, mutta se on vain yksi osa oikeuslaitoksen työtä.”
Parlamentin puolustaja
Oikeuslaitoksen tehtävänä on demokratiassa valvoa myös viranomaisten toiminnan laillisuutta. Monissa maissa kolmannen valtiomahdin asemaa vahvistaa erillinen perustuslakituomioistuin, jolla on valta hylätä lait, jotka eivät ole yhteensopivia perustuslain kanssa.
Unkarissa hallitus on supistanut juuri tämän tuomioistuimen valtaa. Unkarin perustuslakituomioistuin tuomitsi vielä tammikuussa maan uuden vaalilain perustuslain vastaiseksi, koska laki olisi rajoittanut vaalikampanjointia ja rajannut äänioikeutta vaaleissa sitomalla sen ennakkorekisteröitymiseen. Nyt on odotettavissa, että myös perustuslakituomioistuin liukuu Fidesz-puolueen vallan alle. Puolue voi saada jo huhtikuussa tarvittavan enemmistön tuomarinpaikoista omille kannattajilleen.
Myös Saksassa on historiallisista ja liittovaltion rakenteeseen liittyvistä syistä vahva perustuslakituomioistuin, jolla on vaikutusvaltaa toisinaan koko Euroopan poliittiseen kehitykseen. Viime syksynä Saksan perustuslakituomioistuin käsitteli ja hylkäsi kanteen, jonka mukaan Euroopan vakausmekanismi, eli euromaiden 500 miljardin euron kriisirahasto, olisi ollut Saksan perustuslain vastainen. Perustuslakituomioistuin otti päätöksellään samalla epäsuorasti kantaa unionin poliittiseen kehitykseen.
Kriiseissä hallituksilla on poliittinen paine tehdä nopeasti suuria päätöksiä, joilla saadaan rauhoitettua finanssimarkkinoita, Koskelo tulkitsee. ”Saksan perustuslakituomioistuin korosti päätöksessään, että Saksan parlamentin täytyy olla todellinen toimija eikä sen asemaa voi sivuuttaa tällaisissa ratkaisuissa. Parlamentaarinen päätöksenteko on hankalaa, raskasta ja aikaa vievää – sekä osin ennalta arvaamatonta. On riski, että tavalla tai toisella ajaudutaan heikentämään parlamentin asemaa, vaikka sen pitäisi olla ylin valtioelin.”
”Saksan perustuslakituomioistuimen presidentti Andreas Voßkuhle on käyttänyt useita julkisia puheenvuoroja, joissa hän on tuonut esille, että niin sanotusta eurokriisistä ei saisi tulla demokratian kriisi.”
Yhdysvalloissa ja eräissä muissa maissa korkeimmalla oikeudella on perustuslakituomioistuimen tehtävät. Yhdysvalloissa korkeimman oikeuden tuomarit nimittää presidentti, kuten Suomessa. Erona on, että Yhdysvaltain presidentti käyttää vahvoja valtaoikeuksia ja johtaa maan hallitusta. Lisäksi tuomareiden nimitykset vahvistaa vaaleissa valittu senaatti.
Tuomarinimitykset herättävät Yhdysvalloissa näistä syistä aivan toisenlaisia poliittisia intohimoja kuin Suomessa. Viime kesänä Yhdysvaltain korkein oikeus esimerkiksi ratkaisi äänin 5–4, että demokraattipuolueen ajama suuri terveydenhuoltouudistus ei ole perustuslain vastainen.
Koskelo huomauttaa, että Suomessa tuomareiden nimitykset eivät ole millään tavalla poliittisia eikä parlamentilla ole niihin sananvaltaa, kuten Yhdysvalloissa ja joissain Itä-Euroopan maissa. Suomessa tuomariehdokkaat arvioi oikeuslaitoksen edustajista ja tuomareista koostuva valintalautakunta, joka esittää valtioneuvostolle ja lopulta presidentin nimitettäväksi yhden ehdokkaan nimen.
Suomalaisen oikeusjärjestelmän erikoisuus on, että maassa ei ole perustuslakituomioistuinta. Sen sijaan kansanedustajat kontrolloivat eduskunnan perustuslakivaliokunnassa ennakolta, että lait ovat perustuslain mukaisia. Jos systeemin läpi menee laki, joka on perustuslain vastainen, tuomioistuimet voivat jättää soveltamatta sitä yksittäisissä tapauksissa.
”Meillä on onneksi tällaisia tapauksia kovin harvoin, mutta tämä kuvaa sitä, että Suomen rakenteita ei ole tehty sellaisen vakavan kriisin varalta, jossa parlamentti suistuisi raiteiltaan ja sieltä tulisi perusoikeuksia loukkaavaa lainsäädäntöä. Yleensä perustuslakivaliokunnan kontrolli toimii varsin hyvin.”
Entä jos kävisi kuten Unkarissa: yksi puolue kaappaisi vaaleissa vallan itselleen ja alkaisi laatia lakeja, jotka loukkaavat kansalaisten perusoikeuksia?
”Meillä tuomioistuimet voisivat vain sanoa eteensä tulevissa yksittäistapauksissa, ettei perustuslain vastaista lakia voida soveltaa”, Koskelo sanoo.
