Euroopan komission puheenjohtaja Jean-Claude Juncker laati viime keväänä yhdessä muiden keskeisten EU-instituutioiden puheenjohtajien kanssa päivitetyn suunnitelman ja aikataulun Euroopan talous- ja rahaliiton EMU:n tarvittavista uudistuksista.
Niin sanotun viiden puheenjohtajan paperin mukaan EMU:n viimeistelemisessä on edettävä määrätietoisesti luomalla yhteisen rahapolitiikan rinnalle entistä yhtenäisempi talous- ja rahoituspolitiikka. Samalla on vahvistettava euroalueen poliittista päätöksentekojärjestelmää.
Komissio ja jäsenmaat työstävät parhaillaan lyhyen aikavälin uudistuksia. Tavoitteena on yksinkertaistaa talouspolitiikan koordinaatiota, uudistaa pääomamarkkinoita ja valmistautua siirtymään yhteiseen talletussuojaan.
Samaan aikaan komission puheenjohtajan johdolla valmistellaan niin sanottua valkoista kirjaa pidemmän aikavälin uudistuksista. Työn on määrä valmistua jo vuoden päästä keväällä 2017. Pöydällä ovat muun muassa suunnitelmat euroalueen yhteisestä varainhoitohallinnosta ja jäsenvaltioiden välisistä fiskaalisista tasausmekanismeista. Tämän takia poliittiseen keskusteluun nousevat uudelleen esitykset euroalueen budjetista, verotusoikeudesta ja yhteisestä velanotosta. Uudistusten toteuttamisen katsotaan edellyttävän myös poliittisen unionin vahvistamista.
Akuutin eurokriisin aikana vuosina 2011–2012 EU turvautui järeisiin toimiin padotakseen valtioiden velka- ja rahoituskriisin sekä pankkikriisin etenemisen. Yhteisvastuuta lisättiin ja yhteisiä sääntöjä lujitettiin. Lisäksi Euroopan keskuspankki ilmoitti suurimittaisista tukitoimista ja lupasi tehdä kaikkensa euron puolustamiseksi.
Asiantuntijoiden mukaan kriisi paljasti jo tiedossa olleen euron valuvian: yhteinen rahapolitiikka ei toimi ilman yhteistä talouspolitiikkaa. Se puolestaan edellyttäisi poliittisen unionin vahvistamista.
Eurokriisin synkimpinä hetkinä syntyneet ratkaisut ja näitä seuranneet, pitkälle menevät EMU:n uudistamissuunnitelmat loivat perustan EMU:n kehittämiselle kohti täysimittaista liittovaltiota, eurovaltiota.
Euron vakauteen ja uskottavuuteen liittyvän akuutin kriisin väistyessä vuoden 2012 loppupuolella suurin EMU:n uudistusinto kuitenkin hiipui. Saksan vanavedessä suurin osa euromaista omaksui pidättyvän linjan. Euroopan komissiolta ja Eurooppa-neuvoston puheenjohtajalta pyydetyistä kunnianhimoisista uudistusehdotuksista päätettiin nopealla aikataululla toteuttaa lähinnä vain pankkiunioni. Muihin uudistuksiin päätettiin palata tulevina vuosina, joskin yhteisvastuun lisäämistä pidettiin esillä niissä eteläisissä pääkaupungeissa, joissa sen toivottiin tuovan helpotusta huonoon talous- ja rahoitustilanteeseen.
Myös Saksan esillä pitämät rajatut perussopimusmuutokset siirtyivät tulevaisuuteen. EU:n sisäisen eripuran ja euroskeptisten voimien vahvistuessa sopimusten avaamista pidettiin poliittisesti liian vaikeana ja riskialttiina hankkeena. Vain Britannian pääministeri David Cameron piti teemaa esillä, koska oli luvannut briteille uudistavansa maan EU-suhteen.
Viime kesäkuussa Kreikan kriisin kärjistyminen kuitenkin nosti viiden puheenjohtajan paperin poliittista merkitystä. Euroalueen nähtiin taloudellisesti kestävän Kreikan ajautumisen ulos eurosta väliaikaisesti tai pysyvästi. Toisaalta kriisitietoisuus lujitti arvioita, joiden mukaan EMU-uudistuksissa oli syytä edetä, jotta euro kestäisi alueen sisältä tai ulkopuolelta tulevat taloudelliset ja poliittiset iskut. Niitä voisivat olla esimerkiksi globaalin talouden häiriöt, Britannian mahdollisen EU-eron aiheuttama epävakaus ja se, että eurosta irtautumista ajavat voimat nousisivat valtaan jossakin euromaassa.
Suomessa Juha Sipilän hallituksen ohjelmaan on kirjattu pidättyvä linja EMU:n uudistamiseen. Hallitusohjelman mukaan Suomi ei näe tällä hetkellä tarvetta perussopimusten muuttamiseen eikä kannata EMU-uudistuksia, jotka johtaisivat yhteisvastuun laajentamiseen. Sen sijaan hallitus kannattaa EMU:n talouspoliittisen koordinaation yksinkertaistamista ja jäsenvaltioiden omistajuuden vahvistamista talouspolitiikassa.
Linjaus heijastelee keskeisintä EU-poliittista kompromissia nykyisten hallituskumppanien eriävien EU-näkemysten välillä: siinä missä kaksi EU-myönteistä hallituspuoluetta ovat pitäneet ovea varovasti raollaan EMU:n syventämiselle, EU-kriittiset perussuomalaiset ovat halunneet yksiselitteisesti torpata tämänsuuntaisen kehityksen.
Valtiovarainministeri Alexander Stubb asetti elokuussa työryhmän arvioimaan EMU:n kehittämistarpeita. Asialla oli kiire, koska aikaa työryhmälle annettiin vain kuukausi.
Työryhmän näkemykset eivät sytyttäneet julkista keskustelua EMU:n tulevaisuudesta, vaikka sytykkeitä oli tarjolla. Esimerkiksi ministeri Antti Tanskanen summasi arvionsa työryhmän loppuraportista otsikkoon »Kahta reittiä ja vauhtia liittovaltioon».
Työryhmän mukaan euroalue on lähivuosina merkittävän periaatteellisen valinnan edessä. EMU:a voidaan kehittää kahden perusvaihtoehdon mukaisesti: joko hajautetun finanssipoliittisen vallan ja vastuun pohjalta tai kohti keskitettyä järjestelmää, jossa sekä talouspoliittista valtaa että vastuuta siirretään EU-tasolle.
Hajautetun vallan ja vastuun mallissa markkinakuri on keskeinen talouspolitiikkaa ohjaava ajuri ja jäsenvaltioiden vastuu talouspolitiikastaan ja veloistaan korostuu. Yhteisvastuun lisäämisen sijaan tässä mallissa pyritään lujittamaan no bail-out -periaatetta, jonka mukaan euromaat vastaavat omista veloistaan.
Tämä voisi tapahtua luomalla mekanismi jäsenvaltioiden velkajärjestelyille, johon nykyinen yhteisvastuullinen ja tiukan ehdollinen jäsenvaltioiden hätärahoitus (Euroopan vakausmekanismi) voitaisiin kytkeä. Nykyisistä liittovaltioista lähinnä Yhdysvallat, Sveitsi ja Kanada rakentuvat tämän mallin varaan.
Vaikka EMU perustuu edelleen pitkälti hajautettuun malliin, talouspolitiikan koordinaation vahvistaminen on kaventanut jäsenmaiden talouspoliittista liikkumatilaa. EU-tason ohjauksen vahvistuessa myös poliittisen vastuunkannon tulisi siirtyä samassa suhteessa EU-tasolle. Järjestelmän poliittisen vakauden kannalta on keskeistä, että kansalaiset kokevat voivansa vaikuttaa politiikkaan.
Esimerkiksi Yhdysvalloissa liittovaltiotason vaaleissa vaikutetaan keskeisesti myös maan talouspolitiikan suuntaan. Lisäksi osavaltio- ja liittovaltiotason puoluekenttä on integroituneempi ja siten helpommin hahmotettavissa kuin EU- ja jäsenvaltioiden tason puoluekenttä.
EMU:n kehittäminen keskitetyn mallin mukaan edellyttäisi merkittäviä perussopimusmuutoksia, joissa talouspoliittista toimivaltaa siirrettäisiin EU-tasolle ja yhteisvastuuta lisättäisiin. Kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien ja päätöksentekijöiden tilivelvollisuuden näkökulmasta myös poliittista unionia tulisi vahvistaa.
Lyhyellä aikavälillä tämä voi osoittautua vaikeaksi, koska talouspolitiikan suunnasta ja tulonjakokysymyksistä on EU:ssa totuttu päättämään kansallisella tasolla. Keskitetty järjestelmä on käytössä liittovaltioista lähinnä Saksassa sekä Espanjassa, joka rakentuu autonomisten alueiden ja vahvan keskushallinnon varaan.
Euroalueen jäsenmaat muotoilevat parhaillaan kantojaan EMU:n lyhyen ja pitkän aikavälin kehittämiseen. Markkinakurimallilla on kannatusta Suomen lisäksi monissa eurokriisin luotottajamaissa, kuten Hollannissa. Keskitettyä mallia on vastaavasti pidetty esillä Etelä-Euroopan kriisimaissa ja myös Ranskassa. Näissä maissa on yhtäältä kritisoitu jäsenvaltioita sitovia sääntöjä ja toisaalta peräänkuulutettu suurempaa yhteisvastuuta.
Eurokriisin hoidossa ratkaisijan rooliin nousseessa Saksassa on ollut luontevaa peilata EMU:n kehitystarpeita maan omaa keskitettyä liittovaltiomallia vasten. Saksassa on katsottu, että EU:n yhteisvastuuta ja talouspoliittista toimivaltaa voidaan lisätä vain, jos yhteisiä fiskaalipoliittisia sääntöjä ja euroalueen kansantalouksia ensin lujitetaan. Euroalueen sisäiset poliittiset jännitteet ovat joidenkin arvioiden mukaan saaneet Saksan harkitsemaan myös markkinakurimallia.
Suomessa eduskunnan suuri valiokunta on todennut, että jo lähiaikoina päätöksentekoon tulevat EMU:n lyhyen aikavälin uudistukset ovat merkittäviä myös pidemmän aikavälin linjausten kannalta. Valiokunnan mukaan viiden puheenjohtajan raportissa tavoiteltu kehityssuunta on selvä: osa ehdotetuista toimista – muun muassa euroalueen varainhoitohallinto ja jäsenvaltioiden välinen fiskaalinen tasausmekanismi – voivat valiokunnan mukaan muodostaa perustan täysimittaiselle liittovaltiolle sisäisine tulonsiirtoineen.
Suomalaisessa keskustelussa, kuten valtiovarainministeriön työryhmän arviossa, on huomautettu, että kahdesta esitetystä mallista valittaessa ei välttämättä oteta kantaa siihen, kuinka syvään talous- ja rahaliittoon tai liittovaltioon EMU:ssa mennään. Myös suuri valiokunta on todennut, että uudistukset voivat johtaa luonteeltaan uusiin byrokraattisiin elimiin ilman merkittävää tosiasiallista roolia.
Viiden puheenjohtajan raportissa EMU:n »viimeistelemisellä» viitataan kuitenkin pidemmälle meneviin uudistuksiin ja EMU:n valuvian korjaamiseen. Yhteisen rahapolitiikan rinnalle on luotava aiempaa yhtenäisempi ja uskottavampi talouspolitiikka, ja tämä puolestaan edellyttää vahvaa poliittista unionia.
Eurokriisin hoito ja EMU:n uudistaminen on lisännyt EU:n eriytymistä. Ilmiö ei ole uusi.
Jo Maastrichtin sopimuksessa Britannia ja Tanska neuvottelivat itselleen pysyvän oikeuden jättäytyä euron ulkopuolelle. Muiden jäsenvaltioiden on kuitenkin katsottu etenevän kohti yhteisvaluuttaa, tosin eri vauhtia. Ovea on pidetty raollaan myös Tanskalle ja Britannialle.
Eurokriisi on kuitenkin kasvattanut euroon kuuluvien ja sen ulkopuolella olevien EU:n jäsenvaltioiden välistä kuilua. Esimerkiksi Puola otti ensin aikalisän tavoitteessaan liittyä yhteisvaluuttaan, ja nykyinen hallitus suhtautuu jäsenyyteen kielteisesti. Liittymiskriteerit täyttävässä Ruotsissa ei katsota olevan edellytyksiä uusia EMU-kansanäänestystä, joka vuonna 2002 tuotti kielteisen tuloksen. Tanska on päättänyt pitää kiinni erityisoikeudestaan.
Euroalue on silti jatkanut laajentumistaan myös kriisin aikana. Baltian maat ovat liittyneet euroalueeseen, ja ainoastaan Britannian nähdään pitkällä aikavälillä varmasti pitävän kiinni oikeudestaan pysyä euron ulkopuolella.
Tämä on heijastunut myös Britannian ajamiin EU-uudistuksiin, joiden pohjalta maassa järjestetään kansanäänestys EU:n jäsenyydestä kesäkuussa 2016. Britannian neuvotteluagendan yksi keskeisistä tavoitteista on turvata maan asema ja edut yhä syvenevän euroalueen oloissa. Britannian tavoite on saanut jonkin verran tukea euroalueen ulkopuolisissa maissa
Jos Britannia päätyy eroamaan EU:sta, eurovaltio laajentunee ajan myötä kattamaan muun jäljelle jäävän EU:n. Näkemystä puoltaa se, että euroalueelle ei nykyisten suunnitelmien mukaan luoda omia instituutioita, kuten euroalueen hallitusta ja presidenttiä, joita lähinnä Ranska on pitänyt esillä.
Jos Britannia päättää pysyä EU:n jäsenenä, sen ajamat uudistukset euroon kuulumattomien EU-jäsenvaltioiden aseman turvaamiseksi muodostanevat kompromissin, joka mahdollistaa EMU:n syventämisen nykyisen EU:n sisällä. Tämä saattaa hidastaa euroalueen laajentumista.
EMU:n viimeistely on nyt käynnissä. Kaikkien euroalueen jäsenmaiden, myös Suomen, on otettava kantaa lyhyen ja pitkän aikavälin ratkaisuehdotuksiin.
EU:ta ja jäsenvaltioita ravisteleva pakolaiskriisi selittää osaltaan, miksi abstrakteista ja osittain tulevaisuuteen sijoittuvista EMU-uudistuksista keskustellaan suhteellisen vähän. Pakolaiskriisin ja Britannian EU-kansanäänestyksen on nähty heikentävän EU:ta ja sen poliittisia mahdollisuuksia sopia pitkälle menevistä EMU-uudistuksista.
Toisaalta kriisit saattavat nopeastikin nostaa esiin tarpeen lujittaa euroaluetta. Eduskunnan ja asiantuntijoiden piiristä tulleisiin avauksiin on syytä tarttua, jotta eteen tulevista merkittävistä EMU-ratkaisuista – myös mahdollisista perussopimusmuutoksista – pystytään päättämään Suomessa harkitusti.
Kirjoittaja on Ulkopoliittisen instituutin Euroopan unioni -tutkimusohjelman johtaja.
