Matkalla eurovaltioon

Euroopan komission puheenjohtaja Jean-Claude Juncker laati viime keväänä yhdessä muiden keskeisten EU-instituutioiden puheenjohtajien kanssa päivitetyn suunnitelman ja aikataulun Euroopan talous- ja rahaliiton EMU:n tarvittavista uudistuksista.

Niin sanotun viiden puheenjohtajan pape­rin mukaan EMU:n viimeistelemisessä on edettävä määrätietoisesti luomalla yhteisen rahapolitiikan rinnalle entistä yhtenäisempi talous- ja rahoituspolitiikka. Samalla on vah­vistettava euroalueen poliittista päätöksentekojärjestelmää.

Komissio ja jäsenmaat työstävät parhaillaan lyhyen aikavälin uudistuksia. Tavoitteena on yksinkertaistaa talouspolitiikan koordinaa­tiota, uudistaa pääomamarkkinoita ja valmis­tautua siirtymään yhteiseen talletussuojaan.

Samaan aikaan komission puheenjohtajan johdolla valmistellaan niin sanottua valkoista kirjaa pidemmän aikavälin uudistuksista. Työn on määrä valmistua jo vuoden päästä keväällä 2017. Pöydällä ovat muun muassa suunnitel­mat euroalueen yhteisestä varainhoitohallin­nosta ja jäsenvaltioiden välisistä fiskaalisista tasausmekanismeista. Tämän takia poliitti­seen keskusteluun nousevat uudelleen esityk­set euroalueen budjetista, verotusoikeudesta ja yhteisestä velanotosta. Uudistusten toteutta­misen katsotaan edellyttävän myös poliittisen unionin vahvistamista.

Akuutin eurokriisin aikana vuosina 2011–2012 EU turvautui järeisiin toimiin padotakseen val­tioiden velka- ja rahoituskriisin sekä pankki­kriisin etenemisen. Yhteisvastuuta lisättiin ja yhteisiä sääntöjä lujitettiin. Lisäksi Euroopan keskuspankki ilmoitti suurimittaisista tuki­toimista ja lupasi tehdä kaikkensa euron puo­lustamiseksi.

Asiantuntijoiden mukaan kriisi paljasti jo tiedossa olleen euron valuvian: yhteinen raha­politiikka ei toimi ilman yhteistä talouspoli­tiikkaa. Se puolestaan edellyttäisi poliittisen unionin vahvistamista.

Eurokriisin synkimpinä hetkinä syntyneet ratkaisut ja näitä seuranneet, pitkälle menevät EMU:n uudistamissuunnitelmat loivat perus­tan EMU:n kehittämiselle kohti täysimittaista liittovaltiota, eurovaltiota.

Euron vakauteen ja uskottavuuteen liit­tyvän akuutin kriisin väistyessä vuoden 2012 loppupuolella suurin EMU:n uudistusinto kuitenkin hiipui. Saksan vanavedessä suurin osa euromaista omaksui pidättyvän linjan. Euroopan komissiolta ja Eurooppa-neuvoston puheenjohtajalta pyydetyistä kunnianhimoi­sista uudistusehdotuksista päätettiin nopealla aikataululla toteuttaa lähinnä vain pankkiunioni. Muihin uudistuksiin päätettiin palata tulevina vuosina, joskin yhteisvastuun lisää­mistä pidettiin esillä niissä eteläisissä pääkau­pungeissa, joissa sen toivottiin tuovan helpo­tusta huonoon talous- ja rahoitustilanteeseen.

Myös Saksan esillä pitämät rajatut perussopimusmuutokset siirtyivät tulevaisuuteen. EU:n sisäisen eripuran ja euroskeptisten voimien vahvistuessa sopimusten avaamista pidettiin poliittisesti liian vaikeana ja riskialttiina hank­keena. Vain Britannian pääministeri David Cameron piti teemaa esillä, koska oli luvannut briteille uudistavansa maan EU-suhteen.

Viime kesäkuussa Kreikan kriisin kärjisty­minen kuitenkin nosti viiden puheenjohta­jan paperin poliittista merkitystä. Euroalueen nähtiin taloudellisesti kestävän Kreikan ajau­tumisen ulos eurosta väliaikaisesti tai pysy­västi. Toisaalta kriisitietoisuus lujitti arvioita, joiden mukaan EMU-uudistuksissa oli syytä edetä, jotta euro kestäisi alueen sisältä tai ulko­puolelta tulevat taloudelliset ja poliittiset iskut. Niitä voisivat olla esimerkiksi globaalin talou­den häiriöt, Britannian mahdollisen EU-eron aiheuttama epävakaus ja se, että eurosta irtau­tumista ajavat voimat nousisivat valtaan jos­sakin euromaassa.

Suomessa Juha Sipilän hallituksen ohjelmaan on kirjattu pidättyvä linja EMU:n uudistami­seen. Hallitusohjelman mukaan Suomi ei näe tällä hetkellä tarvetta perussopimusten muut­tamiseen eikä kannata EMU-uudistuksia, jotka johtaisivat yhteisvastuun laajentamiseen. Sen sijaan hallitus kannattaa EMU:n talouspoliit­tisen koordinaation yksinkertaistamista ja jäsenvaltioiden omistajuuden vahvistamista talouspolitiikassa.

Linjaus heijastelee keskeisintä EU-poliit­tista kompromissia nykyisten hallituskump­panien eriävien EU-näkemysten välillä: siinä missä kaksi EU-myönteistä hallituspuoluetta ovat pitäneet ovea varovasti raollaan EMU:n syventämiselle, EU-kriittiset perussuomalaiset ovat halunneet yksiselitteisesti torpata tämän­suuntaisen kehityksen.

Valtiovarainministeri Alexander Stubb asetti elokuussa työryhmän arvioimaan EMU:n kehittämistarpeita. Asialla oli kiire, koska aikaa työryhmälle annettiin vain kuukausi.

Työryhmän näkemykset eivät sytyttäneet julkista keskustelua EMU:n tulevaisuudesta, vaikka sytykkeitä oli tarjolla. Esimerkiksi ministeri Antti Tanskanen summasi arvionsa työryhmän loppuraportista otsikkoon »Kahta reittiä ja vauhtia liittovaltioon».

Työryhmän mukaan euroalue on lähivuo­sina merkittävän periaatteellisen valinnan edessä. EMU:a voidaan kehittää kahden perus­vaihtoehdon mukaisesti: joko hajautetun finanssipoliittisen vallan ja vastuun pohjalta tai kohti keskitettyä järjestelmää, jossa sekä talouspoliittista valtaa että vastuuta siirretään EU-tasolle.

Hajautetun vallan ja vastuun mallissa markkinakuri on keskeinen talouspolitiik­kaa ohjaava ajuri ja jäsenvaltioiden vastuu talouspolitiikastaan ja veloistaan korostuu. Yhteisvastuun lisäämisen sijaan tässä mallissa pyritään lujittamaan no bail-out -periaatetta, jonka mukaan euromaat vastaavat omista veloistaan.

Tämä voisi tapahtua luomalla mekanismi jäsenvaltioiden velkajärjestelyille, johon nykyinen yhteisvastuullinen ja tiukan ehdol­linen jäsenvaltioiden hätärahoitus (Euroopan vakausmekanismi) voitaisiin kytkeä. Nykyi­sistä liittovaltioista lähinnä Yhdysvallat, Sveitsi ja Kanada rakentuvat tämän mallin varaan.

Vaikka EMU perustuu edelleen pitkälti hajautettuun malliin, talouspolitiikan koor­dinaation vahvistaminen on kaventanut jäsenmaiden talouspoliittista liikkumatilaa. EU-tason ohjauksen vahvistuessa myös poliit­tisen vastuunkannon tulisi siirtyä samassa suhteessa EU-tasolle. Järjestelmän poliittisen vakauden kannalta on keskeistä, että kansa­laiset kokevat voivansa vaikuttaa politiikkaan.

Esimerkiksi Yhdysvalloissa liittovaltiotason vaaleissa vaikutetaan keskeisesti myös maan talouspolitiikan suuntaan. Lisäksi osavaltio- ja liittovaltiotason puoluekenttä on integroitu­neempi ja siten helpommin hahmotettavissa kuin EU- ja jäsenvaltioiden tason puoluekenttä.

EMU:n kehittäminen keskitetyn mallin mukaan edellyttäisi merkittäviä perussopi­musmuutoksia, joissa talouspoliittista toimi­valtaa siirrettäisiin EU-tasolle ja yhteisvastuuta lisättäisiin. Kansalaisten vaikutusmahdolli­suuksien ja päätöksentekijöiden tilivelvolli­suuden näkökulmasta myös poliittista unionia tulisi vahvistaa.

Lyhyellä aikavälillä tämä voi osoittautua vaikeaksi, koska talouspolitiikan suunnasta ja tulonjakokysymyksistä on EU:ssa totuttu päättämään kansallisella tasolla. Keskitetty järjestelmä on käytössä liittovaltioista lähinnä Saksassa sekä Espanjassa, joka rakentuu auto­nomisten alueiden ja vahvan keskushallinnon varaan.

Euroalueen jäsenmaat muotoilevat parhaillaan kantojaan EMU:n lyhyen ja pitkän aikavälin kehittämiseen. Markkinakurimallilla on kannatusta Suomen lisäksi monissa eurokriisin luotottajamaissa, kuten Hollannissa. Keskitettyä mallia on vastaavasti pidetty esillä Etelä-Euroopan kriisimaissa ja myös Ranskassa. Näissä maissa on yhtäältä kritisoitu jäsenvaltioita sitovia sääntöjä ja toisaalta peräänkuulutettu suurempaa yhteisvastuuta.

Eurokriisin hoidossa ratkaisijan rooliin nousseessa Saksassa on ollut luontevaa peilata EMU:n kehitystarpeita maan omaa keskitettyä liittovaltiomallia vasten. Saksassa on katsottu, että EU:n yhteisvastuuta ja talouspoliittista toimivaltaa voidaan lisätä vain, jos yhteisiä fiskaalipoliittisia sääntöjä ja euroalueen kansantalouksia ensin lujitetaan. Euroalueen sisäiset poliittiset jännitteet ovat joidenkin arvioiden mukaan saaneet Saksan harkitsemaan myös markkinakurimallia.

Suomessa eduskunnan suuri valiokunta on todennut, että jo lähiaikoina päätöksentekoon tulevat EMU:n lyhyen aikavälin uudistukset ovat merkittäviä myös pidemmän aikavälin linjausten kannalta. Valiokunnan mukaan viiden puheenjohtajan raportissa tavoiteltu kehityssuunta on selvä: osa ehdotetuista toi­mista – muun muassa euroalueen varainhoi­tohallinto ja jäsenvaltioiden välinen fiskaali­nen tasausmekanismi – voivat valiokunnan mukaan muodostaa perustan täysimittaiselle liittovaltiolle sisäisine tulonsiirtoineen.

Suomalaisessa keskustelussa, kuten val­tiovarainministeriön työryhmän arviossa, on huomautettu, että kahdesta esitetystä mal­lista valittaessa ei välttämättä oteta kantaa siihen, kuinka syvään talous- ja rahaliittoon tai liittovaltioon EMU:ssa mennään. Myös suuri valiokunta on todennut, että uudistukset voi­vat johtaa luonteeltaan uusiin byrokraattisiin elimiin ilman merkittävää tosiasiallista roolia.

Viiden puheenjohtajan raportissa EMU:n »viimeistelemisellä» viitataan kuitenkin pidemmälle meneviin uudistuksiin ja EMU:n valuvian korjaamiseen. Yhteisen rahapolitii­kan rinnalle on luotava aiempaa yhtenäisempi ja uskottavampi talouspolitiikka, ja tämä puo­lestaan edellyttää vahvaa poliittista unionia.

Eurokriisin hoito ja EMU:n uudistaminen on lisännyt EU:n eriytymistä. Ilmiö ei ole uusi.

Jo Maastrichtin sopimuksessa Britannia ja Tanska neuvottelivat itselleen pysyvän oikeu­den jättäytyä euron ulkopuolelle. Muiden jäsenvaltioiden on kuitenkin katsottu etene­vän kohti yhteisvaluuttaa, tosin eri vauhtia. Ovea on pidetty raollaan myös Tanskalle ja Britannialle.

Eurokriisi on kuitenkin kasvattanut euroon kuuluvien ja sen ulkopuolella olevien EU:n jäsenvaltioiden välistä kuilua. Esimerkiksi Puola otti ensin aikalisän tavoitteessaan liit­tyä yhteisvaluuttaan, ja nykyinen hallitus suh­tautuu jäsenyyteen kielteisesti. Liittymiskri­teerit täyttävässä Ruotsissa ei katsota olevan edellytyksiä uusia EMU-kansanäänestystä, joka vuonna 2002 tuotti kielteisen tuloksen. Tanska on päättänyt pitää kiinni erityisoikeudestaan.

Euroalue on silti jatkanut laajentumistaan myös kriisin aikana. Baltian maat ovat liitty­neet euroalueeseen, ja ainoastaan Britannian nähdään pitkällä aikavälillä varmasti pitävän kiinni oikeudestaan pysyä euron ulkopuolella.

Tämä on heijastunut myös Britannian aja­miin EU-uudistuksiin, joiden pohjalta maassa järjestetään kansanäänestys EU:n jäsenyydestä kesäkuussa 2016. Britannian neuvotteluagen­dan yksi keskeisistä tavoitteista on turvata maan asema ja edut yhä syvenevän euroalueen oloissa. Britannian tavoite on saanut jonkin verran tukea euroalueen ulkopuolisissa maissa

Jos Britannia päätyy eroamaan EU:sta, eurovaltio laajentunee ajan myötä kattamaan muun jäljelle jäävän EU:n. Näkemystä puol­taa se, että euroalueelle ei nykyisten suunni­telmien mukaan luoda omia instituutioita, kuten euroalueen hallitusta ja presidenttiä, joita lähinnä Ranska on pitänyt esillä.

Jos Britannia päättää pysyä EU:n jäsenenä, sen ajamat uudistukset euroon kuulumat­tomien EU-jäsenvaltioiden aseman turvaa­miseksi muodostanevat kompromissin, joka mahdollistaa EMU:n syventämisen nykyisen EU:n sisällä. Tämä saattaa hidastaa euroalu­een laajentumista.

EMU:n viimeistely on nyt käynnissä. Kaik­kien euroalueen jäsenmaiden, myös Suomen, on otettava kantaa lyhyen ja pitkän aikavälin ratkaisuehdotuksiin.

EU:ta ja jäsenvaltioita ravisteleva pako­laiskriisi selittää osaltaan, miksi abstrak­teista ja osittain tulevaisuuteen sijoittuvista EMU-uudistuksista keskustellaan suhteelli­sen vähän. Pakolaiskriisin ja Britannian EU-kansanäänestyksen on nähty heikentävän EU:ta ja sen poliittisia mahdollisuuksia sopia pitkälle menevistä EMU-uudistuksista.

Toisaalta kriisit saattavat nopeastikin nos­taa esiin tarpeen lujittaa euroaluetta. Edus­kunnan ja asiantuntijoiden piiristä tulleisiin avauksiin on syytä tarttua, jotta eteen tulevista merkittävistä EMU-ratkaisuista – myös mah­dollisista perussopimusmuutoksista – pysty­tään päättämään Suomessa harkitusti.

Kirjoittaja on Ulkopoliittisen instituutin Euroopan unioni -tutkimusohjelman johtaja.