»Huippukokoukset ovat hyödyllisiä valmistelualustoja, mutta kriisien hoitoa ei voi laskea niiden varaan»

Tammikuussa virkakautensa aloittanut Yhdysvaltojen presidentti Joe Biden suunnittelee tälle vuodelle useita huippukokouksia. Ensimmäinen niistä on huhtikuussa Maan päivänä järjestettävä ilmastokokous. Biden aikoo myös elvyttää Major Economies Forum -ryhmän, jonka tarkoitus on edistää uusiutuvan energian käyttöä suurten talousmahtien kesken.

Kokonaan uusi avaus on demokraattisten maiden huippukokous, jota Bidenin hallinto valmistelee loppuvuodelle. Biden aikoo kutsua maailman demokratiat koolle pohtimaan ratkaisuja globaaleihin ongelmiin, kuten ilmastonmuutokseen, terrorismiin ja pandemioihin.

Tälle vuodelle on valmisteilla toinenkin demokraattisten maiden kokous, D10. Sen asiamiehenä toimii Britannian pääministeri Boris Johnson, joka isännöi kesäkuussa G7-kokousta. Johnson aikoo kutsua mukaan Australian, Etelä-­Korean ja Intian, jolloin G7-kokous muuttuu D10-kokoukseksi. Bidenin demokratiakokouksen osallistujamaita ei ole tiedossa.

Ulkopoliittisen instituutin johtavan tutkijan Katja Creutzin mukaan suunnitelmat kertovat huippukokousten roolin kasvusta kansainvälisessä yhteistyössä. YK ja muut globaalin hallinnon viralliset monenkeskiset järjestöt ovat olleet viime vuosina vaikeuksissa, ja erityisesti suuret maat ovat alkaneet suosia epävirallisia foorumeita, kuten huippukokouksia.

Huippukokouksissa monenkeskinen yhteistyö on joustavampaa ja ainakin jossain tapauksissa tehokkaampaa kuin virallisissa ­järjestöissä. Siksi huippukokousmalli saattaa olla nykytilanteessa tarpeellinen. Kun YK perustettiin toisen maailmansodan jälkeen, pääasiallinen uhkakuva oli uusi suursota.

»Tilanne on nyt paljon moniulotteisempi ja hankalampi. Globaalit ongelmat ovat linkittyneet toisiinsa. Ilmastonmuutos aiheuttaa pakolaisuutta, joka taas voi aiheuttaa konflikteja ja nälänhätää», Creutz sanoo.

Huippukokous voi olla hyvä toimintamalli erityisesti yksittäisen politiikkasektorin ongelma­kohtien selvittämisessä. Esimerkki yhteen asiaan keskittyneestä huippukokouksesta on Yhdysvaltojen presidentti Barack Obaman vuosina 2010–2016 isännöimä ydinturvahuippukokous, jossa osallistujamaat pääsivät yhteisymmärrykseen muun muassa rikastetun uraanin hallussapidon vähentämisestä.

Creutz pitää Bidenin demokratiakokouksen onnistumisen edellytyksenä sitä, että kokoukseen saadaan mahdollisimman konkreettinen asialista. Julkistetut suunnitelmat ovat melko yleisluontoisia.

»Kokouksella täytyy olla jokin positiivinen agenda. Siitä tuskin tulee suurta menestystä, jos se keskittyy vain autoritaarisuuden vastustamiseen tai Kiinan vastaisen ryhmittymän kokoamiseen», Creutz sanoo.

Monet tärkeät asiat jäisivät säätelemättä ilman kansainvälisiä järjestöjä.

Viralliselle globaalille hallinnolle ei ole täysin yksiselitteistä määritelmää, mutta Creutzin mukaan siihen voi laskea kansainväliset järjestöt, joille on perustamissopimuksella annettu itsenäistä päätösvaltaa tietyn tehtävän hoitamiseen ja joilla on vähintään yksi pysyvä toimielin.

Tärkeimmät näistä järjestöistä ovat YK ja sen erityisjärjestöt, kuten Maailmanpankki ja Kansainvälinen valuuttarahasto IMF sekä kauppajärjestö WTO. Niiden päätöksiä säätelee kansainvälinen oikeus.

Epävirallisista kokoonpanoista merkittävin on G20-ryhmä. Ryhmä perustettiin vuonna 2008 finanssikriisin taltuttamiseksi ja siihen kuuluu 19 painoarvoltaan suurta kansan­taloutta sekä Euroopan unioni. Ryhmän vuosittaiseen huippukokoukseen osallistuu valtionjohtajien lisäksi edustajia noin kymmenestä kansainvälisestä järjestöstä sekä vaihteleva kattaus vierasjäseniä.

G20-kokous on poliittinen foorumi ilman itsenäistä päätösvaltaa, pysyviä toimielimiä tai sihteeristöä. Siitä huolimatta kokous käyttää huomattavaa vaikutusvaltaa. Esimerkiksi vuosien 2008 ja 2009 kokouksissa ryhmän jäsenet pääsivät yhteisymmärrykseen tuhansien miljardien eurojen elvytyspaketista ja mittavista rahoitusalan uudistuksista.

Kokouksen päätteeksi G20-jäsenmaat allekirjoittavat julkilausuman, jossa ne sitoutuvat toteuttamaan politiikkasuosituksia. Jäsenmaat myös toteuttavat valtaosan suosituksista. Ryhmää seuraavan G20 Research Group -tutkijaverkoston mukaan kokouksissa sovittujen toimenpiteiden toteutumisprosentti vaihtelee vuosittain 60 ja 80 prosentin välillä.

G20-kokouksen joustavuudella ja tehokkuudella on myös kääntöpuolensa. Epävirallisuus ja vaikutusvalta on epäilyttävä yhdistelmä päätösten läpinäkyvyyden, oikeutuksen ja demokraat­tisuuden kannalta.

»G20-sitoumuksilla ei ole selkeää asemaa kansainvälisessä oikeudessa. Eikä pienten valtioiden kannalta ole hyvä asia, etteivät ne pääse ollenkaan siihen pöytään», Creutz sanoo.

Creutz ei pidä mahdollisena, että G20 tai muut kansainväliset huippukokoukset voisivat korvata virallista globaalia hallintoa.

»Monenkeskisen yhteistyön perustaksi tarvitaan oikeudellisesti velvoittavia sitoumuksia, joita virallinen hallinto tuottaa», hän sanoo.

Huippukokoukset ohjaavat valtioiden päätöksentekoa, mutta Creutzin mukaan globaalien ongelmien hallintaan, esimerkiksi ilmastotoimiin ja ihmisoikeusloukkausten selvittämiseen, tarvitaan myös ylikansallinen taso.

»Asioita ei voi jättää vain valtioiden vastuulle, monet tärkeät asiat jäisivät säätelemättä ilman kansainvälisiä järjestöjä», Creutz sanoo.

G20-kokous on kuitenkin globaalin hallinnon kentällä ainutlaatuinen toimija, koska se tarjoaa mahdollisuuden koordinoida päätöksentekoa suurimpien valtioiden ja vaikutusvaltaisimpien kansainvälisten järjestöjen välillä. G20-ryhmästä on kaavailtu jopa monenkeskisen yhteistyön pelastajaa. Näin ajattelee esimerkiksi G20 Research Groupin johtaja, tutkija John Kirton.

Hänen mielestään kansainvälisen yhteisön pitäisi keskittää voimansa G20-kokouksen uudistamiseen ja laajentamiseen. YK-järjestelmä on Kirtonin mukaan liian hidas reagoimaan globaaleihin ongelmiin, jotka vaatisivat kiireellisiä toimia.

Kirkton ehdottaa, että G20-ryhmä kokoontuisi useammin kuin kerran vuodessa ja että ohjelmaan lisättäisiin enemmän ministeritason kokouksia. Lisäksi vuonna 2009 perustetulle vakausneuvosto Financial Stability Boardille pitäisi antaa virallinen asema G20-­ryhmän sihteeristönä. Vuoden 2014 kokouksen jälkeen perustettu Global Infrastructure Hub-verkosto tulisi muuttaa G20-ryhmän pysyväksi toimielimeksi, hän luettelee. Näillä muutoksilla G20-kokous lähestyisi virallisen järjestön määritelmää.

»Pysyvä sihteeristö parantaisi G20-kokousten läpinäkyvyyttä, mutta en tiedä haluavatko jäsenmaat tällaista muutosta, koska se veisi kokousta pois sen alkuperäisestä toiminta-­ajatuksesta», Creutz sanoo.

Suomen ulkoministeriön ulko- ja turvallisuuspolitiikasta vastaava alivaltiosihteeri Kai Sauer näkee huippukokousten roolin virallisen järjestörakenteen tukena.

»Huippukokoukset ovat hyödyllisiä koordinaatiopaikkoja ja valmistelualustoja, mutta globaalien kriisien hoitoa ei voida laskea pelkästään niiden varaan», Sauer sanoo. Hänen mukaansa koronaviruspandemia on tuonut esille huippukokousten rajoitteita. G20-kokoukset eivät ole kyenneet vastaamaan pandemiaan samalla tavalla kuin finanssikriisiin.

»Pandemian ja monen muun globaalin ongelman tehokas hoito vaatii suuria institutionaalisia rakenteita, joita on YK:lla ja EU:lla», Sauer sanoo.

Sauer suhtautuu skeptisesti mahdollisuuksiin toteuttaa G20-ryhmän toimintaa koskevia uudistusehdotuksia. Nykyiset jäsenmaat eivät helpolla suostu muutoksiin, jotka lisäisivät muiden toimijoiden päätösvaltaa. Pienten maiden kannalta tilanne on ongelmallinen, mutta Sauerin mukaan niilläkin voi olla vaikutuskanavia G20-prosessiin.

»Pienen maan pitää olla aloitteellinen ja pyrkiä näkymään mahdollisimman paljon, mutta tuloksia ei kannata odottaa saman tien. Omia painotuksia voi saada esille, kun pysyy pitkäjänteisesti dialogissa», Sauer sanoo.

Yksi esimerkki pienten maiden vaikutuskanavasta on vuonna 2009 perustettu Global Governance Group, johon Suomikin kuuluu. Ryhmä on Singaporen perustama pienten maiden verkosto, josta käytetään myös nimitystä 3G-ryhmä. Sen tarkoituksena on tuoda esille pienten maiden näkökulmia G20-ryhmän päätöksentekoon.

Ryhmän toiminnan perustan muodostavat kaksi vuosittaista kokousta G20-troikan kanssa. G20-troikkaan kuuluvat edellinen puheenjohtajamaa, nykyinen puheenjohtajamaa ja tuleva puheenjohtajamaa. Tällä hetkellä ne ovat Saudi-Arabia, Italia ja Indonesia.

Ensimmäinen kokous on 3G-maiden ja G20-troikan diplomaattien välinen. Sauerin mukaan kokouksessa käydään läpi puheenjohtajakausien tuloksia ja tulevia linjauksia. Tiedonkulun lisäksi kokoukset ovat merkityksellisiä, koska puheenjohtajamaat valitsevat kokousten vierasjäsenet.

Toinen kokous järjestetään 3G-maiden ja G20-troikan ulkoministereiden välillä YK:n korkean tason yleiskokousviikolla. Sauer on osallistunut tähän kokoukseen vuodesta 2014 lähtien, ensin YK-suurlähettiläänä ja sittemmin alivaltiosihteerinä. Suomella ei ole ollut kokouksissa ministeritason edustusta.

»Olen ajatellut, että Suomen on hyvä näkyä näissäkin tapaamisissa», Sauer sanoo.

Sauer pitää Singaporen toimintaa 3G-ryhmän johdossa hyvänä esimerkkinä pienen valtion onnistuneesta diplomatiasta. Ryhmän perustamisen jälkeen Singapore on osallistunut vierasjäsenenä lähes jokaiseen G20-kokoukseen. Se on saanut kutsun vuosina 2010–2011 ja 2013–2020.

Pohjoismailla sen sijaan on ollut G20-kokouksissa vähäinen edustus. Ainoastaan Norja on kerran kutsuttu vierasjäseneksi. Tämä johtuu osaksi siitä, että G20:een osallistuvat kehittyvät taloudet pitävät ryhmää jo nyt liian Eurooppa-keskeisenä. Ryhmään ei tarkkaan ottaen kuulu 19 suurinta kansantaloutta, vaan sen kokoonpanossa on huomioitu maantieteellinen edustus. Siksi esimerkiksi Argentiina on ryhmän jäsen ja sitä suuremmat eurooppalaiset taloudet, kuten Hollanti ja Sveitsi, ovat jääneet ulkopuolelle.

Vaikka kynnys uusille pysyville jäsenille on korkea, vierasjäsenten lista elää. Sauerin mukaan joitakin vuosia sitten Norja avasi keskustelua siitä, voisiko Pohjoismaat yhtenä ryhmittymänä tavoitella paikkaa kokouksesta.

»Asia ei edennyt, mutta minusta se on edelleen pohdinnan arvoinen ajatus», Sauer sanoo.

Bidenin huippukokouksen pitäisi pystyä uudistamaan Yhdysvaltojen vision houkuttelevuutta.

Sauerin mielestä Suomen diplomatian päähuomion täytyy kuitenkin pysyä sääntöpohjaisen maailmanjärjestyksen vahvistamisessa. Suomen kaltainen pieni maa on kaikessa riippuvainen virallisesta kansainvälisestä järjestelmästä ja siitä, miten suurvallat noudattavat kansainvälistä oikeutta ja yhteisiä pelisääntöjä, hän toteaa.

Sauer näkee Bidenin huippukokoussuunnitelmat myönteisenä signaalina.

»Yhdysvallat haluaa palata sääntöpohjaisuuden edistämiseen ja tietynlaiseen arvojohtajuuteen.»

Ulkopoliittisen instituutin tutkijatohtorin Ville Sinkkosen mukaan huippukokoussuunnitelmat kertovat osaltaan käynnistyneestä suurvaltakamppailun aikakaudesta. Bidenin kokouksen yksi tavoite on haastaa autoritaarisia valtioita ja demokratiakehityksestä jääneitä valtioita. Johnsonin kaavaileman D10-kokouksen lähtökohta taas on vaihtoehtojen löytäminen kiinalaiselle 5g-teknologialle.

Kiinan nousu siirtää maailmantalouden painopistettä Aasiaan, minkä on ajateltu johtavan vääjäämättä Yhdysvaltojen valta-aseman päättymiseen. Sinkkosen mukaan tilanne on monimutkaisempi, sillä Yhdysvaltojen valta­-aseman kohtaloa eivät ratkaise pelkästään materiaaliset tekijät tai sotilaallinen voima. Tärkeä rooli on myös ideoiden kamppailulla.

»Valta-asema määrittyy osittain sen kautta, mikä maa on kansainvälisen yhteisön hyväksymä johtaja», Sinkkonen sanoo.

Ideoiden kamppailulla oli vaikutuksensa esimerkiksi kylmän sodan päättymiseen. Yhdysvallat onnistui esittämään vision, jota valtaosa maailmasta halusi seurata. Olennaista oli Sinkkosen mukaan se, että Yhdysvallat ei puhutellut ainoastaan liittolaisia, vaan myös Neuvostoblokin kansalaisia ja kansalaisyhteiskuntaa. Kiinan kanssa Yhdysvallat on uudenlaisen haasteen edessä.

»Kiina on osoittanut, että taloudellinen kehitys voidaan yhdistää autoritaariseen järjestelmään», Sinkkonen sanoo.

Kiina on pystynyt myös perustamaan rinnakkaisia instituutioita viralliselle globaalille hallinnolle Yhdysvaltojen vastustuksesta huolimatta. Kun Kiina alkoi suunnitella Aasian infrastruktuuri-investointipankki AIIB:n perustamista, Yhdysvallat yritti jarruttaa hanketta kulissien takana ja suostutteli maita jättäytymään pankin ulkopuolelle. Tämä ei onnistunut: perustamisvuonna 2016 pankkiin liittyi 57 maata. Nyt jäsenmaita on 103.

AIIB:n lainoihin ei sisälly samanlaisia ehtoja esimerkiksi kansainvälisen kaupan vapauttamisesta ja julkisen talouden leikkauksista kuin IMF:n lainapaketteihin.

Rinnakkaisten instituutioiden rakentaminen on Kiinalle myös keino hankkia vaikutusvaltaa virallisessa järjestörakenteessa. Suurilla infrahankkeilla ja avokätisellä lainoittamisella Kiina pystyy hankkimaan tukijoita esimerkiksi YK:n yleiskokouksen äänestyksiin.

Kiinan vaikutusvallan kasvua maailmalla voi tulkita siten, että maa on saavuttanut voittoja ideoiden kamppailussa. Bidenin huippukokouksen pitäisikin pystyä uudistamaan Yhdysvaltojen vision houkuttelevuutta.

Yhdysvallat törmännee monenlaisiin haasteisiin myös demokratiakokouksen osallistujavalinnassa.

»On esimerkiksi monia valtioita, jotka ovat nimellisesti demokraattisia, mutta ihmisoikeuksien ja oikeusvaltioperiaatteen toteutumisessa on suuria puutteita. Nämä valtiot pystyisivät kotimaassaan oikeuttamaan hallintomalliaan osallistumalla tähän kokoukseen», Sinkkonen sanoo.