Euroopan unionin arkkitehti
Euroopan unionin arkkitehti
Vuonna 1957 perustetussa Euroopan talousyhteisössä oli alun perin vain kuusi jäsenmaata. Säännöt olivat samat kaikille maille, jotta ihmiset, pääomat, tavarat ja palvelut liikkuisivat vapaasti. Niiden avulla pystytettiin Länsi-Eurooppaan yhteismarkkinat.
”Isämme rakensivat järjestelmän, jossa yksi päätös sopi kaikille”, sanoo Helsingissä maaliskuussa vieraillut Jean-Claude Piris. ”Edes minä en ollut silloin vielä paikalla”, hän lisää naurahtaen.
Euroopan unioniin on liittynyt alkutaipaleen jälkeen 21 uutta jäsenmaata. Nyt talouskriisin aikana on käynyt selväksi kaksi asiaa: päätöksenteko on miltei halvaantunut, ja sen demokraattinen perusta on heikentynyt. EU:n vanhat säännöt eivät taivu näin suuren unionin luotsaamiseen, kun yksi maa voi estää veto-oikeudellaan muita etenemästä kiistanalaisessa asiassa.
Etenkin vuonna 1992 solmitun Maastrichtin sopimuksen jälkeen unionin toiminta on laajentunut taloudesta monille uusille alueille, kuten ulkopolitiikkaan, puolustukseen, oikeus- ja sisäasioihin..
”Emme tee kaikilla alueilla yhteistä politiikkaa, mutta teemme yhteisiä päätöksiä”, Piris jatkaa. Se on käynyt sitä vaikeammaksi mitä erilaisempia jäseniä on liittynyt unioniin. ”Ruotsilla ja Bulgarialla on vain vähän yhteistä.”
Pirisin johtopäätös on selkeä: Euroopan unionin on yhdennyttävä lisää. Kriisi voidaan ratkaista vain, jos jäsenmaat siirtävät verotus- ja budjettivaltaa unionille. Kaikki eivät tähän suostu, joten unioni jakautuu väistämättä kahdelle raiteelle, etujoukkoon ja hitaampaan jälkijoukkoon.
Kohti pattitilannetta
Piris tuntee EU:n lainsäädännöllisen rakenteen ehkä paremmin kuin kukaan muu. Ranskan hallintokorkeakoulun ENA:n käynyt juristi työskenteli EU:n ministerineuvoston lakiasiainpalvelun johtajana vuosina 1988–2010. Hänen johdollaan 130 juristia käyttivät luovuuttaan rakentaessaan laajenevalle yhteisölle uusia sopimuksia.
Taakse katsoessaan Piris toteaa, että budjettivaltaa olisi pitänyt siirtää unionille jo 1990-luvulla, hyvissä ajoin ennen EU:n itälaajentumista. Kansallisvaltiot olivat kuitenkin haluttomia luopumaan itsenäisistä asemistaan, jotka ne olivat saavuttaneet historian saatossa taistellen. Niinpä ne luovuttivat vain osan oikeuksista.
”Jäsenmaita on nyt liian monta, emme pysty enää muuttamaan ja ratifioimaan perussopimuksia”, Piris toteaa. ”Valtiomiesten poliittinen tahto ei riitä sopimusten muuttamiseen.”
Päättäjät yrittivät alkuvuodesta kiertää umpikujan solmimalla uuden budjettikurisopimuksen suoraan hallitusten välille. Pirisin mukaan näinkin voitaisiin edetä, käyttämällä nykyisten sopimusten sallima poliittinen liikkumatila mahdollisimman tarkkaan. Järjestely kärsii kuitenkin demokratiavajeesta ja liiasta monimutkaisuudesta.
Piris ennustaa, että EU-maiden etujoukko irtautuu lopulta omaksi ryhmäkseen ja solmii keskenään uuden oikeudellisesti velvoittavan sopimuksen. Etujoukkoon kuuluvat todennäköisesti nykyiset euromaat, ehkä yhdellä tai kahdella vähennettynä. Kreikkalaisten on siis ensin päätettävä, jäävätkö he euroalueeseen.
”Eturyhmän tehtäväksi jäisi helpottaa muiden EU-maiden mukaantuloa. Puola voisi liittyä etujoukkoon jo muutamassa vuodessa, Britannialta menisi varmasti pidempään.”
Kaikki 27 nykyistä jäsenmaata jatkaisivat EU:n jäseninä. Pienempi ryhmä tekisi EU:n yhteisen politiikan päälle keskenään vain lisää asioita. ”Se olisi täysin sopusoinnussa perussopimusten ja yhteisölainsäädännön kanssa. Muille ei aiheudu siitä haittaa”, Piris tähdentää.
Eteenpäin EU-maita ajavat sekä rahamarkkinat että pettyneet kansalaiset. Jos yhdentyminen pysähtyy, ovi on Pirisin mielestä auki ”maahanmuuttovastaisille ja populistisille puolueille”, kuten Perussuomalaisille, Ranskan Front Nationalille, Ruotsidemokraateille ja Hollannin Vapauspuolueelle.
”Pysähtymällä antaisimme viestin, että EU on synonyymi talouskurille: tarjolla on vain budjettileikkauksia sekä sosiaalietuuksien ja työpaikkojen vähennyksiä.”
”Ihmisille on annettava toivoa eikä vyönkiristystä. Edelläkävijöiden ryhmällä voimme rakentaa jotakin uutta”, Piris sanoo.
Tällainen askel kaventaisi kansallista budjettipolitiikkaa ja siirtäisi osan verotuksesta unionille, mutta vahvistaisi vastaavasti keskinäistä solidaarisuutta. Piris arvioi, että Saksan ja Suomen kaltaiset maat voisivat hyväksyä laajemman solidaarisuuden, jos ne saisivat päätösvaltaa budjettikurista. Liittovaltioon hän ei kuitenkaan usko.
”Edes euroalueen etujoukko ei tule rakentamaan Euroopan yhdysvaltoja, jolla olisi yhteinen poliisi, vankilat, oikeuslaitos, armeija ja ulkopolitiikka – se on poissuljettua. Yksikään Euroopan hallitus tai kansa ei halua liittovaltiota.”
Legitimiteetin ongelma
Pirisin mielestä valtaa ei nykyisillä rakenteilla voida keskittää enempää Brysseliin, koska keskittämiselle ei olisi demokraattista oikeutusta. Euroopan parlamentti valitaan suoralla kansanvaalilla, ja sen valtaa on kasvatettu asteittain, mutta se on menettänyt samalla yhteyden äänestäjiin.
”Poliittinen legitimiteetti ei synny vielä siitä, että edustajat valitaan vaaleissa. Kansallista parlamenttia valitessa tuntuu siltä, että äänestämällä voi vaikuttaa politiikkaan, toisin kuin Euroopan parlamenttia valitessa. Tosiasia on, että poliittinen kilpailu käydään kansallisella tasolla. Syynä ovat yhteinen kieli ja lyhyemmät etäisyydet.”
Todisteeksi Euroopan parlamentin legitimiteetin murenemisesta Piris esittää lukuja äänestysvilkkaudesta: ensimmäisissä europarlamentin vaaleissa vuonna 1979 uurnilla kävi 62 prosenttia äänioikeutetuista, vuoden 2009 vaaleissa enää 43 prosenttia. ”Äänestysprosentti on laskenut jokaisissa vaaleissa, kun taas parlamentin valta on lisääntynyt jokaisten vaalien jälkeen.”
Vahvaa Euroopan parlamenttia ajoi voimakkaasti Ranskan entinen presidentti Valéry Giscard d’Estaing, joka katsoi – Pirisin mielestä ymmärrettävästi – että eurooppalaisilla on oikeus valita edustajansa. Mutta taustalla oli ajatus Euroopan liittovaltiosta, joka on kääntynyt itseään vastaan.
”On väärin esittää kansalaisille, että menemme kohti liittovaltiota, koska sellaista ei haluta. Se vain lisää EU:n vastustusta.”
Euroopan parlamentin sijasta Piris uskoo kansallisiin parlamentteihin. Hänen mallissaan etujoukon maiden kansalliset parlamentit lähettävät edustajansa Brysseliin ja muodostavat siellä uuden parlamentaarisen elimen. Kansanedustajat äänestävät Brysselissä EU-päätöksistä, jolloin he saavat todellista päätösvaltaa unionin asioihin.
”Kun nämä edustajat osallistuvat samalla kotimaansa poliittiseen keskusteluun, asetelma muuttuu täysin”, Piris esittää.
Joustavampi hallinto
Pirisin malli on taustaltaan ranskalainen: hollantilaiset ja ranskalaiset puolustivat voimakkaasti kansallisten parlamenttien vaikutusvaltaa EU:n perustuslakia valmistelleessa konventissa 2000-luvun alussa, kun taas esimerkiksi belgialaiset kannattivat vahvaa Euroopan parlamenttia.
Kärki edellä
Jean-Claude Piris seurasi EU:n perussopimusneuvotteluja jäsenvaltioiden aitiossa yli kahden vuosikymmenen ajan. Neuvoston lakimiehenä hänen työnsä oli löytää juridisesti toimivia ratkaisuja tilanteissa, joissa jäsenmaiden näkökannat menivät ristiin.
Piris kuuluu EU-myönteisten teknokraattien joukkoon, mutta hän ei ole keskitetyn liittovaltiomallin kannattaja. Hän ei usko EU:hun supervaltiona, mutta tietää nykytilanteen kestämättömyyden etenkin euroalueen kannalta.
Piris katsoo, että integraatiomyönteisimpien jäsenvaltioiden on aika tiivistää keskinäistä yhteistyötään. Uusi alku on mahdollinen ainakin EU:n jäsenvaltioiden sopusuhtaisimmalle ryhmälle. Pirisin mallissa syvenevän integraation kärkiryhmä olisi väliaikainen, ja sen ulkopuolelle jäävät jäsenvaltiot voisivat liittyä ytimeen heti kun niillä olisi tarvittavat poliittiset ja taloudelliset valmiudet.
Piris tehostaisi EU:n poliittisen järjestelmän toimintaa pienentämällä toimielinten kokoa ja muuttaisi jäsenvaltioiden edustusta elimissä vastaamaan paremmin väestöeroja. Eurooppa-neuvoston ja EU:n neuvoston miniversiot tekisivät kärkiryhmän päätökset yhdessä kansallisten parlamenttien edustajista muodostuvan uuden parlamentaarisen elimen kanssa. Vision komissio olisi pääosin päätösten toimeenpanosta huolehtiva hallinnollinen elin ilman yksinoikeutta lakialoitteisiin.
Suomen kaltaisissa pienissä jäsenmaissa, joissa perinteisesti on vaalittu komission valta-asemaa myös lainvalmistelussa, tällainen visio ei jää kritiikittä. Lisäksi Piris arvostelee nykyjärjestelmää eniten niissä kohdin, joissa on tehty myönnytyksiä pienille valtioille perussopimuksia neuvoteltaessa.
Näihin lukeutuvat muun muassa suurten jäsenmaiden suhteellisesti pienempi edustus Euroopan parlamentissa, korkea kynnys tukeutua määräenemmistöön päätöksenteossa ja periaate jonka mukaan kustakin jäsenvaltiosta tulee yksi komissaari.
Jean-Claude Pirisin tulevaisuudenvisiossa painottuu suurten jäsenvaltioiden näkökulma. Lisäksi siinä painotetaan kansallisten hallitusten ja parlamenttien roolia EU:n päätöksenteossa Euroopan komission ja parlamentin sijaan.
Hänen visionsa on kuitenkin enemmän kuin yhden reaalipolitiikkaa ymmärtävän virkamiehen kannanotto. Euroopassa ja etenkin Saksassa puhaltavat uudet tuulet. Jos kärkiryhmää ryhdytään rakentamaan nykytilanteessa, sitä tuskin luodaan pienten valtioiden ehdoilla.
Kaisa Korhonen
Kirjoittaja on Ulkopoliittisen instituutin tutkija.
Kirjan tiedot:
Jean-Claude Piris: The Future of Europe. Towards a Two-Speed EU? Cambridge University Press 2012, 176 s.
Pirisin mielestä Euroopan parlamentti on sahannut omaa oksaansa keskittymällä enemmän valtaoikeuksiensa lisäämiseen kuin unionin tulevaisuuteen. Tämä näkyi konventissa, jonka työtä ”Euroopan parlamentti hallitsi täysin henkisesti”.
Samalla Euroopan komission toimintakyky on rapautunut, kun jäsenmaita on tullut lisää ja päätöksiä yritetään tehdä edelleen yksimielisesti. Komission tulisi edustaa koko unionin etua, ei jäsenmaita, mutta sen ehdotukset talouskriisin ratkaisemiseksi ovat jääneet liian heikoiksi, ikään kuin puolitiehen.
Euromaiden etujoukolla olisi Pirisin mallissa Brysselissä Euroopan komissiota vastaava pienempi toimielin. Toimintakyvyn varmistamiseksi siinä tulisi olla korkeintaan seitsemän jäsentä, toisin kuin nykyisessä 27-jäsenisessä komissiossa. Päätöksenteko olisi joustavaa: Asiakohtaisesti osa päätöksistä sitoisi kaikkia jäsenmaita, jos niiden takana olisi neljän viidesosan määräenemmistö. Osapäätöksistä ei sitoisi vastaan äänestäneitä jäsenmaita.
Etujoukon päätöksenteko olisi Pirisin mukaan näillä säännöillä nopeampaa ja yksinkertaisempaa. Uutta byrokratiaa ei tarvittaisi lakien valmisteluun, vaan etujoukon maat voisivat hyödyntää tilauspohjalta vanhan komission tai jäsenmaiden virkamieskuntaa.
Vuonna 2010 EU-virastaan eläkkeelle jäänyt Jean-Claude Piris on siirtynyt taustavaikuttajaksi ja kommentaattoriksi, mutta hän kantaa huolta unionin tulevaisuudesta.
”Tulevaisuus on epävarma, eikä kriisi ole ohi. Jos euro hajoaa, joudumme pian keskinäiseen valuuttasotaan. Saksan markka, Ranskan frangi ja Italian liira devalvoitaisiin jokainen vuorollaan. Myös kauppasodan vaara olisi olemassa”, hän sanoo.