Kun Frontexin pääjohtaja Fabrice Leggeri ilmoitti erostaan huhtikuun lopussa, uutinen tuli sekä odotettuna että yllätyksenä. Kahden viime vuoden ajan Euroopan raja- ja merivartiovirastoon on kohdistunut vakavia syytöksiä ihmisoikeuksien rikkomisesta, ja Leggerin päätä on vaadittu vadille useaan otteeseen. Pääjohtaja on kuitenkin järjestelmällisesti kieltänyt kaikki syytökset.

Vakavimmat syytökset koskevat pakkokäännytyksiä eli Euroopan ulkorajojen yli tulleiden henkilöiden palauttamista rajan toiselle puolelle ilman mahdollisuutta hakea turvapaikkaa. Tällaiset käännytykset ovat lainvastaisia, sillä jokaisella on oikeus hakea turvapaikkaa eikä karkotusta voida toteuttaa ennen hakemuksen käsittelyä ja hylkäämistä. Käytännössä Frontexia siis syytetään perusoikeuksien räikeästä rikkomisesta.

Rikkomukset nousivat ensimmäistä kertaa näkyvästi esille lokakuussa 2020, kun monissa eurooppalaisviestimissä julkaistu selvitys osoitti viraston osallisuuden pakkokäännytyksessä eli niin sanotussa pushback-operaatiossa Kreikan rajalla.

Selvityksen mukaan Frontexin virkamiehet olivat todistaneet kreikkalaisen rajavartioston pakkokäännytyksiä niihin puuttumatta ja luovuttaneet rajalla pysäytettyjä ihmisiä kreikkalaisten huostaan. Operaatioissa oli käytetty voimaa ja vaarannettu ihmishenkiä, kun rajan­ylittäjiä oli viety Turkin aluevesien läheisyyteen, pakotettu pieniin pelastuslauttoihin ja jätetty ajelehtimaan merelle. Kahdessa tapauksessa Frontexin lentokone oli seurannut tapahtumia.

Kansalaisjärjestöt olivat soittaneet hälytyskelloja tällaisista operaatioista jo kuukausien ajan ennen selvityksen ilmestymistä.

Tämän vuoden huhtikuussa ranskalainen Le Monde ja eurooppalainen tutkivan journalismin ryhmä Lighthouse Reports julkaisivat niin ikään todisteita siitä, että pakkokäännytyksiä on merkitty viraston sisäiseen tietokantaan virheellisesti – tai valheellisesti – EU:n ulkopuolisina operaatioina. Toisin sanoen Frontexin tietokannassa toimet esitetään niin, että Turkin merivartijat olisivat pysäyttäneet ihmisiä omilla aluevesillään ennen rajan­ylitystä.

Kreikan tilannetta seuraavan Aegean Boat Report -järjestön mukaan yli 25 000 ihmistä olisi pakkokäännytetty vuoden 2020 jälkeen. Pakkokäännytyksiä on todistettavasti tapahtunut myös Kroatian ja Unkarin rajoilla.

Puolitoista vuotta sitten ilmestyneen journalistien selvityksen myötä Frontex joutui ensimmäistä kertaa tilille Euroopan unionin toimielimissä.

Tammikuussa 2021 sisäasioista vastaava komissaari Ylva Johansson vaati Leggeriä vastaamaan syytöksiin. Samanaikaisesti Euroopan petostentorjuntavirasto (Olaf) ilmoitti aloittavansa tutkinnan, joka käsittelee paitsi pakkokäännytyksiä myös muita virastoon kohdistuneita syytöksiä. Niiden arvellaan koskevan muun muassa työntekijöiden häirintää ja varojen väärinkäyttöä.

Viraston toiminta joutui myös Euroopan tilintarkastustuomioistuimen syyniin: viime vuoden huhtikuussa julkaistussa raportissa todetaan, ettei Frontex ole pystynyt toteuttamaan tehtäviään odotetulla tavalla. Raportissa ei käsitellä perusoikeuksia.

Lisäksi Euroopan parlamentin työryhmä on seurannut Frontexia. Viime heinäkuussa julkaistussa raportissa todetaan, että virasto »on epäonnistunut turvapaikanhakijoiden oikeuksien suojelussa».

Olafin tutkinta valmistui alkuvuodesta, mutta tutkintaraporttia ei ole julkaistu. Asiasta järjestettiin maaliskuussa vain suullinen kuuleminen Euroopan parlamentin kansalais­vapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnassa, jonka jäsenille Olafin johtaja Ville Itälä esitteli tutkinnan tulokset.

Kuulemisessa annetut tiedot vahvistavat epäilykset, sanoo paikalla ollut Euroopan parlamentin hollantilainen jäsen Sophie in ’t Veld keskustaliberaalien Renew Europe -ryhmästä.

»Pakkokäännytyksiä, ihmisoikeusrikkomuksia, häirintää ja huonoa hallintoa. Kaikki nämä asiat mainittiin. Olen erittäin tyytymätön siihen, että saimme raportista vain suullista tietoa, vaikka parlamentin tehtävä on valvoa viraston toimintaa», hän sanoo.

Olafin raportti on pääsyy Leggerin lähtöön. Kun raportti tuli Frontexin hallintoneuvoston käsiteltäväksi, hän ilmoitti erostaan samana päivänä. Virastoa pyörittää uuden johtajan nimittämiseen asti nykyinen apulaisjohtaja, latvialainen Aija Kalnaja. Olafin raportin moitteet kohdistuvat myös kahteen muuhun viraston työntekijään, joiden nimiä ei ole julkistettu.

Frontexia nyt riepottelevat syytökset ovat nousseet esille sen jälkeen, kun viraston tehtäviä laajennettiin merkittävästi vuonna 2019. Tuolloin Frontex sai valtuudet palkata 10 000 raja- ja merivartijan pysyvät joukot vuoteen 2027 mennessä. Aikaisemmin virastolla oli 1 500 hengen reservijoukot, jotka voitiin hälyttää kentälle lyhyellä varoitusajalla.

Vuonna 2004 perustetun Frontexin mandaattia on muutettu jo neljä kertaa, aina kohti laajempia tehtäviä ja suurempaa itsenäisyyttä.

Ensimmäinen muutos vuonna 2007 loi nopean toiminnan ryhmät, jotka voidaan lähettää kovan maahanmuuttopaineen alla olevaan jäsenmaahan. Vuoden 2011 arabikevät johti seuraavaan uudistukseen, jossa vahvistettiin Frontexin roolia yhteisten karkotuslentojen koordinoijana. Virasto sai myös oikeuden ostaa omaa kalustoa ja lähettää yhteyshenkilöitä kolmansiin maihin.

Merkittävimmät muutokset ovat tapahtuneet juuri Fabrice Leggerin toimikaudella.­ ­Leggeri tuli Frontexin johtoon vuonna 2015 suomalaisen Ilkka Laitisen palattua kotimaahan. Laitinen johti virastoa yhdeksän vuotta.

Tehtäväkirjon laajetessa viraston budjetti on kasvanut räjähdysmäisesti. Vuonna 2006 Frontexille oli osoitettu 19 miljoonaa euroa, vuonna 2020 jo 460 miljoonaa euroa. Vuosiksi 2021–2027 Frontex on saanut yhteensä 5,6 miljardin euron budjetin, mikä tekee siitä rahoitukseltaan EU:n suurimman viraston.

Tällä hetkellä Frontexin mandaattiin kuuluvat ulkorajojen valvonnan lisäksi muassa riskianalyysi, jäsenmaiden haavoittuvuuden arviointi, yhteiset karkotukset ja rajavalvonnan laatukontrolli Schengen-alueella. Frontex myös kouluttaa kolmansien maiden rajavartijoita, tekee yhteistyötä EU:n sotilasoperaatioiden kanssa ja on mukana komission työryhmissä, joissa keskustellaan siitä, miten rajavalvonnalle varattuja kehitys- ja tutkimusrahoja kohdennetaan.

»Nykyinen mandaatti luo Frontexin sisälle selkeän eturistiriidan. Frontex samanaikaisesti analysoi riskejä, päättää toimista ja valvoo laatua», sanoo Euroopan maahanmuuttopolitiikkaan erikoistunut ranskalaisjuristi Chloé Peyronnet.

Frontexin rooli on muuttunut operaatioiden koordinoijasta aloitteentekijäksi, Pey­ronnet luonnehtii. Ongelmallista tässä on, ettei virastoon kohdistu itsenäistä ulkopuolista valvontaa.

Euroopan parlamentti äänestää Frontexin budjetista, mutta sillä ei ole sanavaltaa viraston työhön ja tehtäviin. Maaliskuussa parlamentti jätti vahvistamatta Frontexin tiliselvityksen. Viesti on poliittisesti vahva, mutta sillä ei ole käytännön seurauksia. Viraston toimintaa valvoo ennen kaikkea hallintoneuvosto, johon kuuluu jäsenmaiden rajaviranomaisten edustajia sekä kaksi komission edustajaa.

»Vaikea ajatella, että tässä olisi kyse demokraattisesta kontrollista», sanoo Peyronnet.

Samaa mieltä on meppi In ’t Veld.

»Frontexin valtuuksia on laajennettu, mutta laillisuusvalvonta on unohdettu. Etenkin parlamentin kontrollia olisi pitänyt vahvistaa», hän sanoo

Kontrollin puute on mahdollistanut tilanteen, jossa rajoilla kuolee ihmisiä.

In ’t Veld katsoo, että Frontexin toimien laillisuuden valvonta jää nyt käytännössä yksittäisten ihmisten harteille – he valittavat viraston sisäisen valitusmenetelmän kautta tai vievät asian oikeuteen. Tälläkin hetkellä Euroopan unionin tuomioistuimessa on käsiteltävänä Kreikasta turvapaikkaa hakeneen mutta tuoreeltaan Turkkiin karkotetun syyrialaisperheen sekä kahden pakkokäännytetyn afrikkalaisen tapaukset.

»Toivon, että Leggerin eron myötä koko viraston toiminta arvioidaan uusiksi. Kyse ei ole pelkästään yhden ihmisen toimista vaan järjestelmästä. Kontrollin puute on mahdollistanut nykyisen tilanteen, jonka seurauksena rajoilla kuolee ihmisiä», In ’t Veld sanoo.

Vaikka perusoikeuksien toteutuminen on kirjattu Frontexin velvollisuuksiin, se on käytännön tasolla jäänyt puolitiehen. Näin siitä huolimatta, että virastossa toimii perusoikeusvaltuutettu ja perusoikeuksia käsittelevä neuvoa-­antava ryhmä, johon kuuluu YK:n pakolaisjärjestö UNHCR:n ja kansainvälisen siirtolaisuusjärjestö IOM:n sekä kansalaisjärjestöjen edustajia.

Vuoden 2019 uudistusten yhteydessä henkilöstöön lisättiin niin ikään 40 perusoikeusvalvojaa, mutta näiden rekrytointi on takellellut.

Toistaiseksi ainoa konkreettinen perusoikeuksiin liittyvä päätös on ollut yhteisten operaatioiden lopettaminen Unkarissa viime vuonna. Tähän päädyttiin, kun Euroopan unionin tuomioistuin tuomitsi Unkarin laittomista karkotuksista Serbiaan.

Jos perusoikeudet eivät toteudu Frontexin valvomissa operaatioissa Euroopan rajoilla, mitä sitten tapahtuu kolmansissa maissa? Usean kansalaisjärjestön yhteinen kampanja »Frontexit» on jo usean vuoden ajan varoittanut viraston kasvavasta roolista kolmansien maiden kanssa solmittavissa yhteistyösopimuksissa.

Osa sopimuksista koskee pelkästään raja­viranomaisten koulutusta ja tiedonvaihtoa. Esimerkki tällaisesta sopimuksesta on Afrikan ja Frontexin tiedusteluyhteisö (AFIC), joka solmittiin 31 Afrikan maan kanssa vuonna 2010.

Pisimmälle viedyissä yhteistyösopimuksissa Frontex saa kolmannen maan suostumuksella partioida tämän alueella. Vuoden 2019 jälkeen Euroopan unioni on tehnyt tällaisia sopimuksia Albanian, Serbian, Montenegron, Makedonian ja Bosnia-Hertsegovinan kanssa. Tuorein sopimus solmittiin tämän vuoden maaliskuussa Moldovan kanssa. Sen tarkoituksena on tukea rajavalvontaa maassa, joka vastaanottaa paljon Ukrainan pakolaisia.

Samoihin aikoihin sisäasioista vastaava komissaari Johansson teki vastaavanlaisen ehdotuksen Senegalin viranomaisille. Aikomus olisi Johanssonin mukaan valvoa laitonta kalastusta ja laitonta maastamuuttoa Frontex­in kanssa yhteistyössä järjestettävien partioiden avulla.

Liikkuminen paikasta toiseen on osa ihmisyyttä, ei sitä voi noin vain estää.

Senegalin viranomaiset eivät ole reagoineet ehdotukseen toistaiseksi mitenkään. Toteutuessaan kyseessä olisi ensimmäinen kerta, kun Frontex partioi paitsi EU:n myös Euroopan ulkopuolella.

Senegalilaisia kansalaisjärjestöjä ehdotus huolestuttaa.

»Kun katsotaan, kuinka suuria summia EU on laittanut Frontexin toimintaan ja millaisia tuloksia se on tuottanut, täytyy todeta, että ne eivät ole kovin hääppöisiä olleet», toteaa Abdoulaye Mbengue senegalilaisesta Enda-järjestöstä.

Enda kuuluu senegalilaiseen Remidev-verkostoon, joka tarkkailee maahanmuutto­politiikkaa. Mbengue itse on toiminut 20 vuotta paluumuuttajien parissa.

»Frontex ei ole pystynyt tyrehdyttämään maahanmuuttoa Eurooppaan. Samalla Euroopan rajoille kuolevien ja katoavien ihmisten määrä on vain kasvanut», Mbengue sanoo.

Viime vuonna Välimerellä katosi tai hukkui IOM:n mukaan 2 048 ihmistä. Espanjalaisjärjestö Caminando Fronteras puhuu 4 404 kuolleesta pelkästään Espanjaan pyrkivien joukossa. Kaikkiaan Euroopan rajoilla olisi vuosina 1993—2021 kuollut lähes 45 000 ihmistä, arvioi kuolemia seuraava United-järjestö.

»Liikkuminen paikasta toiseen on osa ihmisyyttä, ei sitä voi noin vain estää», Mbengue toteaa.

Mbenguen mielestä olisi mielekkäämpää yhdessä pohtia, miten tuo liikkuvuus voitaisiin järjestää parhaalla mahdollisella tavalla kaikkien kannalta. Hän perää nykyistä avoimempaa keskustelua unionin ja Afrikan maiden välillä.

Euroopassa asuvien siirtolaisten kotimaahan lähettämät summat ovat monessa Afrikan maassa lähes yhtä suuria tai suurempia kuin virallinen kehitysapu.

Esimerkiksi Senegal sai vuonna 2018 kehitysapua yli 610 miljoonaa euroa. Samaan aikaan siirtolaisten rahansiirrot kotimaahan olivat noin 560 miljoonaa euroa, yli kymmenen prosenttia bruttokansantuotteesta. Niillä rahoilla elätetään usein kotiin jäänyt perhe, maksetaan koulu- ja sairaalamaksut ja parannetaan kotipaikkakunnan elinolosuhteita esimerkiksi rakentamalla kaivo, koulu tai terveys­keskus.

»Tarvitsemme johdonmukaisempaa siirtolaispolitiikkaa myös Afrikkaan», Mbengue sanoo.

Hän kaipaa yhtenäistä rintamaa erityisesti Länsi-Afrikan talousyhteisöltä (ECOWAS). Yhteiset linjaukset vahvistaisivat Afrikan maiden asemaa neuvotteluissa EU:n kanssa, Mbengue uskoo, etenkin kun keskustellaan työperäisen maahanmuuton helpottamisesta tai viisumikysymyksistä.

»Yhteinen afrikkalainen näkemys antaisi Euroopan kanssa käytäville neuvotteluille toisenlaisen luonteen. Maahanmuutolle pitäisi antaa kasvot.»