Valta kasvaa kiväärin piipusta, totesi Mao Zedong aikanaan.

Maolla oli teesilleen vankat perusteet, mutta modernin ajan politologit voisivat esittää siihen monta reunahuomautusta. Kivääri tarjoaa kantajalleen yhden sortin valtaa, paksu lompakko toisenlaista.

Sitten on valtaa, joka syntyy siitä, että laatii pelin säännöt – ja saa muut noudattamaan niitä.
Euroopan unioni ei ole Yhdysvaltain kaltainen sotilasmahti, eikä sillä ole Kiinan tavoin valtavia valuuttareservejä.

Columbian yliopiston professori Anu Bradfordin mukaan EU:lla on kuitenkin huomattavasti sääntelyvaltaa, jonka avulla se vaivihkaa muokkaa maailmaa haluamaansa suuntaan.

Bradfordin perusteesi on tämä: Euroopan unionin sisämarkkinoita koskeva sääntely vaikuttaa olennaisesti muuhunkin maailman.

EU on niin suuri markkina-alue, että useimmilla kansainvälisesti toimivilla yrityksillä ei yksinkertaisesti ole varaa sivuuttaa EU:ta vientialueena. Niiden on siis toimittava EU:n ehdoilla.

Kun EU:ssa päätetään vaikkapa siitä, millaisia torjunta-ainepitoisuuksia elintarvikkeissa saa olla tai millaisia kemikaaleja kuluttajatuotteissa voi käyttää, näistä säädöksistä tulee käytännössä globaaleja standardeja.

Ensin EU-tasoiset vaatimukset omaksutaan niissä yrityksissä, jotka haluavat tehdä kauppaa EU-alueella. Nämä yritykset ryhtyvät usein noudattamaan EU-tasoista sääntelyä koko maailmassa, sillä niille on edullisempaa ja yksinkertaisempaa tehdä asiat kaikkialla yhden mallin mukaan.

Seuraavaksi EU:n säädökset alkavat vaikuttaa muiden maiden lainsäädäntöön. Jos esimerkiksi Yhdysvalloissa on jollakin alalla selvästi EU:ta väljempi sääntely, pelkästään Yhdysvaltain markkinoilla toimivat yritykset saavat tästä kilpailuetua. Tällöin on kansainvälisesti toimivien yritysten etujen mukaista ryhtyä lobbaamaan myös Yhdysvaltoihin EU-tasoisia säädöksiä, jotta ne pääsevät kilpailussa samalle viivalle.

Bradford kutsuu tätä mekanismia Bryssel-efektiksi.

Bradford lanseerasi käsitteen alun perin vuonna 2012 julkaisemassaan artikkelissa. Pohdinnat laajenivat kirjaksi: alkuvuodesta 2020 ilmestynyt The Brussels Effect esittää alaotsikossaan hieman provosoivasti How the European Union rules the world – miten EU hallitsee maailmaa.

Yhdysvalloissa tunnetaan vastaavasti Kalifornia-efekti: Kalifornia otti 1960-luvulla käyttöön muuta maata tiukemmat päästö­rajoitukset autoille. Isona osavaltiona Kalifornia on jo itsessään merkittävä markkina-alue, ja kun useat muutkin osavaltiot ottivat käyttöön vastaavat rajoitukset, autoteollisuus ei voinut jättää niitä huomiotta.

»Olen asunut Yhdysvalloissa vuodesta 2004 lähtien, ja siellä keskusteluissa maalattiin aina kovin alavireinen kuva EU:sta: Eurooppa on parhaat päivänsä nähnyt, ja sen kyky vaikuttaa maailman kulkuun on vähentynyt. Minusta tuntui, että tämä ei ollut se Euroopan unioni, jota minä tutkin.»

Sääntelyvalta on hyvän päivän valtaa. Se toimii, kun mitään dramaattista ei tapahdu.

Bradford on kilpailuoikeuteen erikoistunut oikeustieteilijä. Hän kiinnitti työssään huomiota siihen, miten EU:n säätämät rajoitukset ohjasivat myös muiden kuin eurooppalaisten yritysten toimintaa.

»Sama toistuu ympäristölainsäädännössä, ruokaturvallisuudessa tai kemikaaleissa. Euroopan roolista välittyy ihan erilainen kuva, kun ottaa huomioon, että maailman vaikutusvaltaisimmat yritykset eivät voi ohittaa EU:n sääntelyä ja niiden tuotteet ja palvelut ovat seurausta EU:n sääntelystä.»

Eräänlaisena paraatiesimerkkinä EU:n sääntelyvallasta Bradford pitää vuonna 2016 säädettyä EU:n yleistä tietosuoja-asetusta eli GDPR:ää. Se rajoittaa yritysten mahdollisuuksia kerätä ihmisten henkilötietoja ja antaa kansalaisille oikeuden tarkistaa tai poistaa heistä tallennetut tiedot. Verkon selailijalle GDPR näkyy lukuisina ponnahdusikkunoina, joissa pyydetään käyttäjän suostumusta tiettyjen tietojen tallentamiseen.

GDPR:stä on nopeasti tullut globaali normi, sillä vastaavanlaisia säädöksiä on Bradfordin mukaan sen jälkeen otettu käyttöön yli sadassa maassa, kuten Japanissa, Kanadassa ja Brasiliassa.

»Vaikka EU:lla ei ole itsellään suuria teknologiafirmoja, siitä on tullut niiden merkittävin sääntelijä. Suurimmat teknologiayritykset ovat ottaneet eurooppalaisen sääntelyn bisneksensä kulmakiveksi», Bradford toteaa.

Hän lisää, että GDPR ei ole ongelmaton, sillä se tuottaa yrityksille paljon lisäkustannuksia. Pienet yritykset kärsivät tästä suuria enemmän, mikä on omiaan lisäämään suurten valtaa.

»EU:lla on monilla aloilla hirveän isot sanktiot. Voidaan puhua kymmenestä prosentista yritysten kansainvälisestä liikevaihdosta. Sanktioiden riski tuo yrityksille varmuuden siitä, että niiden on parempi tehdä tuotteensa EU:n säännösten mukaisesti.»

Bradford muistuttaa, että EU:n oman viranomaiskoneiston lisäksi sääntöjä valvovat kansalaisjärjestöt ja joissain tapauksissa myös yritykset itse. Ne eivät tietenkään halua yhdenkään kilpailijansa saavan etua sääntöjen katsomisesta läpi sormien.

»Afrikkalainen maanviljelijä ei voi ottaa sitä riskiä, että hänen tuottamansa elintarvike-erä katsottaisiin soveltumattomaksi EU:n markkinoille. Ja toisaalta jos ajatellaan suuria teknologiayrityksiä, ei niilläkään ole varaa olla välinpitämättömiä EU:n sääntelyn suhteen.»

Jos elämä olisi kulkenut toista latua, Anu Bradford saattaisi nyt edustaa Suomen valtiota maailmalla suurlähettilään roolissa. Tampereen kuvataidelukiosta valmistunut nuori ylioppilas lähti opiskelemaan oikeus­tiedettä Helsingin yliopistoon tavoitteenaan diplomaatin ura.

Opiskeluvuosina mielessä kävi myös virkamiesura EU-komissiossa tai Maailman kauppa­järjestössä. Gradun kirjoittaminen sytytti kuitenkin kipinän tutkijan uralle.

Opinnäytetyössään Bradford tutki Yhdysvaltain ja EU:n kilpailuoikeuden eroja. Se taas johti ajatukseen jatko-opinnoista Yhdysvalloissa. Bradford pääsi stipendiaatiksi Harvardin yliopistoon syksyllä 2001. Hän vaikuttui kriittisestä ajattelusta ja poikkitieteellisyydestä.

»Siellä oli säkenöivän energistä keskustelua. Professorit eivät olleet auktoriteetteja, vaan meitä rohkaistiin kyseenalaistamaan heidän ajatteluaan. Olin niin vaikuttunut, että tavoitteekseni tuli jäädä amerikkalaiseen yliopistoympäristöön.»

Tavoite on toteutunut, sillä muutaman mutkan jälkeen Bradford aloitti työt Chicagon yliopistossa vuonna 2008.

»Vuodet Chicagon yliopistossa rakensivat itseluottamustani huomattavasti. Olin siellä nuorena apulaisprofessorina samalla viivalla kokeneiden kollegoiden kanssa, ja he olivat tosi kiinnostuneita siitä, mitä minulla oli annettavana. Ilmapiiri oli hyvin kannustava: kaikki halusivat, että onnistut.»

Neljä vuotta myöhemmin Bradford siirtyi professoriksi Columbian yliopistoon New Yorkiin, jossa hän edelleen työskentelee.

»Koen itseni huikean onnekkaaksi, kun olen saanut luoda uraa siellä. Minulla on kollegoina ja opiskelijoina huippusitoutuneita ajattelijoita eri puolilta maailmaa. Keskustelu on paljon korkeatasoisempaa, kun siihen osallistuu ihmisiä niin monipuolisilla taustoilla.»

Oma osansa Yhdysvaltoihin asettumisella on ollut myös Bradfordin amerikkalaisella aviomiehellä. Pariskunta tutustui aikoinaan Brysselissä. Bradford kutsuu tapaamista oman elämänsä tärkeimmäksi Bryssel-efektiksi.

Sääntelyvalta on eräässä mielessä »hyvän päivän valtaa», joka toimii, kun käydään kauppaa eikä mitään dramaattista tapahdu. Mutta sillä on mahdotonta vaikuttaa esimerkiksi suurvaltapolitiikkaan. Bryssel-efekti ei saa Venäjää irrottamaan otettaan Itä-Ukrainasta tai Kiinaa kunnioittamaan kansalaistensa ihmisoikeuksia.

Bradford sanoo halunneensa kirjallaan nostaa esiin vähemmän näkyvän vallankäytön muodon, mutta perinteisempiäkin muotoja tarvitaan yhä.

»Niihin asioihin, joihin markkinadynamiikalla ei voida vaikuttaa, tarvitaan muita keinoja: yhteistyötä tai pakotteita.»

Bradford sanoo kohdanneensa paljon kysymyksiä siitä, voisiko Bryssel-efekti toimia enemmän strategisen geopolitiikan välineenä. Hänen mielestään tämä ei kuitenkaan olisi EU:n etujen mukaista.

»Sääntelyvallan voima on ollut siinä, että sitä ei ole politisoitu. Se on virkamiesvetoinen, teknokraattinen, aika hiljainen vallankäytön väline. Eurooppa on vain säännellyt omia markkinoitaan, kuten se saa tehdä, ja on sitten antanut markkinavoimien viedä asiaa eteenpäin.»

Teknokraattisesta luonteestaan huolimatta sääntelyvaltakin on tietysti ytimeltään poliittista. Eri maiden ja puolueiden kesken voi olla hyvin erilaisia näkemyksiä siitä, mitä ja kuinka tiukasti pitäisi säännellä. Se, mikä on yhdelle kuluttajien tai ympäristön suojelua, on toiselle liiallista byrokratiaa ja esteiden luomista yritystoiminnalle.

Populistinen EU-kritiikki on aina rakastanut tarttua turhaksi koettuihin sääntöihin. Tunnetuin esimerkki lienee vihannesten ja kasvisten ulkomuotoa koskenut »kurkkudirektiivi», joka tosin ei ollut direktiivi vaan asetus ja joka kumottiin runsas vuosikymmen sitten.

Myös elinkeinoelämän etujärjestöt ovat usein hyökänneet EU:n sääntelyintoa vastaan, jos suunniteltu sääntely on merkinnyt niille rajoituksia tai lisäkustannuksia. 2010-luvun alussa suomalaiset varustamot ja vientiteollisuus vastustivat kynsin ja hampain rikkidirektiiviä, jonka ne pelkäsivät tuhoavan suomalais­yritysten kilpailukyvyn.

Aiemmin kättä väännettiin vastaavasti EU:n kemikaaliasetuksesta (Reach), joka kemianteollisuuden mielestä lisäsi turhaa byrokratiaa. Kemikaaleissa teollisuuden lobbaus tuottikin tulosta. Vuonna 2005 hyväksytty asetus toteutui suunniteltua lievemmässä muodossa, jota ympäristöjärjestöt pitivät vesitettynä. Bradfordin mukaan Reach edustaa tästä huolimatta kemikaalien alalla maailman tiukinta sääntelyä.

Bradford korostaa, ettei hän väitä kaiken EU:n sääntelyn olevan järkevää.

»Mielikuva ylisääntelystä on ihan relevantti perspektiivi. Toisaalta voi miettiä, mitä sääntelyllä on saatu aikaan. Jos puhuttaisiin siitä, miten sääntely vaikuttaa positiivisesti päivittäiseen elämäämme, mielikuva siitä voisi olla positiivisempi.»

Sääntelyn ansiosta kuluttajille on tarjolla muun muassa halpoja lentoja, edullisia puhelinliittymiä tai turvallisia elintarvikkeita, Brad­ford listaa.

»Joitakin alueita ei ole säädelty tarpeeksi, toisia on ehkä säädelty liikaa, mutta sääntelyllä on edistetty arvoja, jotka eurooppalaiset kansalaiset jakavat. Maailma on menossa siihen suuntaan, että esimerkiksi ympäristöarvot eivät enää ole mikään marginaalinen ilmiö.»

Bradford on asunut suurimman osan aikuiselämäänsä Yhdysvalloissa. Hänel­lä on sekä Suomen että Yhdysvaltain kansalaisuus, ja kahden kulttuurin välissä elävänä hän kokee olevansa molemmissa osittain ulkopuolinen. Se auttaa myös näkemään molempien yhteiskuntien hyvät ja huonot puolet.

Suomessa Bradford arvostaa yhteiskunnan pragmaattisuutta ja sitä, että ihmiset pitävät sanansa ja »kaikki toimii». Jos sähköasentaja sanoo tulevansa kello 16, hän luultavasti myös tulee kello 16.

»Homogeenisen, sääntöjä noudattavan yhteiskunnan helppous on siinä, ettei tarvitse varata lisäaikaa sen varalta, että asiat eivät toimisikaan. Se ei ehkä kuulosta suurelta tasa-­arvokysymykseltä, mutta se tekee elämästä paljon helpompaa, etenkin kun on kolme lasta ja arjessa paljon liikkuvia osia.»

Amerikkalaisesta kulttuurista Bradford puolestaan sanoo Suomessa ollessaan kaipaavansa välittömyyttä – sitä, että tuntemattomatkin ihmiset voivat heittäytyä juttusille toistensa kanssa.

»Mutta pandemian aikana suurkaupunki ei toimi kovin hyvin. Keväällä piti koko ajan miettiä ja vahtia lapsia: onko maskia, minne uskaltaa mennä heittelemään palloa… Oli suuri helpotus, kun pääsimme Suomeen.»

Pandemian lisäksi Yhdysvaltain poliittinen tilanne on tuntunut ahdistavalta. Presidentinvaalit osoittivat jälleen, miten voimakkaasti maa on jakautunut kahteen leiriin.

”Ei ole oikein mitään asiaa, jossa demokraatit ja republikaanit pystyisivät tekemään yhteistyötä. Koko yhteiskunta on jakautunut kahtia: katsot eri uutisia, luet eri lehtiä. Kaikki nähdään puoluepoliittisen prisman läpi. Se on hirveän huolestuttavaa.”

Bradfordin mukaan kahtiajako on kärjistynyt niin, että se uhkaa yhteiskunnan vakautta. Vaikka vaalit sujuivat sinänsä normaalisti ja äänestysprosentti nousi poikkeuksellisen korkealle, Donald Trumpin toiminta on ollut omiaan heikentämään luottamusta demokraattisiin instituutioihin.

”On poikkeuksellista, että istuva presidentti hyökkää järjestelmää vastaan. Pelkäsin etu­käteen, että vaalien jälkeen syntyy levottomuuksia, mutta toistaiseksi suuria ongelmia ei ole ilmennyt”, Bradford toteaa viikko vaalien jälkeen.

Bradford toivoo Joe Bidenin voiton hieman rauhoittavan ja normalisoivan tilannetta.

”Joe Biden on tehnyt senaatissa paljon töitä myös puoluerajojen yli. Hän voi varmaankin jonkin verran lieventää poliittisia jännitteitä, mutta se on erittäin vaikea tehtävä, etenkin kun Trump kaatoi bensaa liekkeihin väitteillään vaalivilpistä.”

EU:n yhtenäisyyttä ovat kuluneina vuosina koetelleet niin finanssikriisi, turvapaikanhakijat kuin brexit.
Bradfordin mukaan EU:n sisäiset kiistat eivät lähtökohtaisesti muodosta ongelmaa sääntelyvallalle. Kyse on sisämarkkinoiden sääntelystä, joka ei edellytä yksimielisyyttä, vaan enemmistöpäätös riittää.

Puolan ja Unkarin viime vuosien kehitys on vienyt maita loitolle EU:n perusarvoista. Bradford on maiden suunnasta huolissaan, mutta huomauttaa, että sisämarkkinoiden suhteen Puola ja Unkari eivät ole yhteistä venettä keikuttaneet.

»Jos joku oli ongelma, niin britit, jotka olivat sääntelyn vastustajia. Brexitin myötä brittien skeptinen ääni poistuu, mikä voi jopa helpottaa sääntelyä koskevia päätöksiä», Bradford toteaa.

Bradford on joka tapauksessa brexitistä pahoillaan, sillä hän näkee, että brittien kriittisyydellä oli oma tärkeä roolinsa EU:ssa.

Bradfordia huolestuttavat protektionistiset äänenpainot, joita etenkin Ranskasta ja Saksasta kuuluu. Maat haluaisivat uudistaa EU:n kilpailupolitiikkaa siten, että sillä edistettäisiin eurooppalaisen teollisuuden kilpailukykyä. Tällöin myös sääntelyvaltaa voidaan ryhtyä käyttämään väärin perustein kilpailupolitiikan välineenä. Tämä olisi Bradfordin mielestä suuri virhe.

Pienet valtiot ovat onnistuneet tuomaan omaa sääntelyään EU-tasolle. Esimerkiksi EU:n päästökauppa pohjautuu Tanskan malliin.

Suomen kaltaisen pienen valtion kannattaa Bradfordin mukaan mieluummin kulkea etujoukossa kuin jälkijunassa, jotta se voi vaikuttaa siihen, miten EU mahtiaan käyttää.

EU:n komissio kiinnostuu sääntelystä viimeistään siinä vaiheessa, jos eri jäsenmaat alkavat laatia jostain asiasta omia kansallisia sääntöjään. Koska komissio ei halua eri maihin erilaisia sääntöjä, asia nostetaan mieluummin EU-tasolle yhtenäisen säännöstön rakentamiseksi, Bradford toteaa.

Tässä tilanteessa ne maat, jotka ovat olleet aloitteellisia, ovat etulyöntiasemassa. Valmistelutyössä tarvittavat asiantuntijat otetaan sieltä, missä heitä on – tyypillisesti maista, jotka ovat jo tehneet työtä kyseisen asian kanssa.

»Meillä on paljon esimerkkejä siitä, miten pienet valtiot ovat onnistuneet tuomaan oman sääntelynsä osaksi EU-tason sääntelyä ja sitä kautta globalisoimaan sen. Esimerkiksi EU:n päästökauppa pohjautuu Tanskan malliin. Ei niitä ideoita useinkaan Brysselissä keksitä, vaan ne tulevat jostain jäsenmaasta.»