Kriisijohtaminen nousi keskustelunaiheeksi ympäri maailmaa koronapandemian lyödessä päälle. Suomi ei ollut tästä poikkeus.
Maaliskuun lopulla presidentti Sauli Niinistö lähestyi pääministeri Sanna Marinia kirjeellä, jossa hän ehdotti Nyrkiksi ristityn operatiivisen kriisiryhmän perustamista koronatilanteen käsittelyyn. Mediassa asia leimattiin presidentin ja pääministerin väliseksi valtakiistaksi. Niinistö ei epäröinyt osallistua keskusteluun. Hän totesi sen olevan »vainoharhaista valtapolitiikkaoppia».
Niinistön aloitteellisuus koronapandemian keskellä ei tule yllätyksenä. Hän oli aloitteellinen jo kriisin alussa julkisissa puheenvuoroissaan ja pitäessään yhteyttä sekä kotimaiseen että ulkomaiden poliittiseen johtoon. Vaikka koronaviruksessa on kyse terveyskriisistä, siihen kietoutuu ulko- ja turvallisuuspolitiikan kysymyksiä. Niinpä pandemian kaltaisten kriisien voidaan tulkita koskettavan myös presidenttiä.
Nyrkkikohu on esimerkki siitä, miten presidentin toimivallan tulkinta herättää edelleen tunteita. Kun sisäpolitiikka ja EU-asiat ovat 2000-luvulla siirtyneet pääministerille, ulkoja turvallisuuspolitiikan yhteisjohtaminen on jäänyt presidentin päätehtäväksi. Presidentin merkittävyyttä on viime vuosina lisännyt etenkin turvallisuuspolitiikan korostuminen ja sen sisällön laajentuminen. Tämä on luonut tilaisuuden vahvistaa presidentti-instituutiota, ja siihen Niinistö on tarttunut.
Suomen tasavallan presidentti toimii nyt maan ulko- ja turvallisuuspolitiikan ytimessä. Näin ei ole kuitenkaan aina ollut, ja instituution kehitys heijastelee Suomen historian
tapahtumia.
Ennen toista maailmansotaa presidentin tehtävänä oli ylläpitää sisäpoliittista vakautta. Vasta sotien jälkeisinä vuosina ja erityisesti presidentti Urho Kekkosen pitkän toimikauden aikana instituutiosta muodostui korostetun ulkopoliittinen. Kekkosen presidenttiys syvensi Suomen ulkopoliittisen päätöksenteon henkilöjohtoisuutta: asettumalla idänsuhteiden takuumieheksi Kekkonen oli Suomen suvereeni sisä- ja ulkopoliittinen vallankäyttäjä, joka ei epäröinyt hajottaa eduskuntaa, määrätä uusia eduskuntavaaleja tai hyödyntää ulkopolitiikkaa oman asemansa vakiinnuttamiseksi.
Kekkosen jälkeen Suomen presidentin valtaoikeuksia on kavennettu siirtämällä niitä 1980-luvulta lähtien eduskunnalle ja hallitukselle. Vuodesta 1994 lähtien presidentti on valittu suoralla kansanvaalilla kuuden vuoden välein, korkeintaan kahdeksi kaudeksi. Presidentin oikeuksia hallituksen muodostamisessa ja eduskunnan hajottamisessa rajoitettiin 1990-luvulla ja vuonna 2000 voimaan tulleessa perustuslain uudistuksessa.
Nyrkkikohu on esimerkki siitä, miten presidentin toimivallan tulkinta herättää edelleen tunteita.
Perustuslain mukaan Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti – tauko
– yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. »Minä pidän siinä kohdassa aina pienen
tauon», Niinistö totesi Ylen Ykkösaamussa keväällä 2016. Lisäksi presidentti toimii Puolustusvoimien ylipäällikkönä. Nämä tekijät kiteyttävät presidentin nykyisen turvallisuuspoliittisen roolin: presidentti hoitaa etenkin Suomen turvallisuuspolitiikkaa, suurvaltasuhteita ja EU-asioiden ulkopuolista diplomatiaa.
Perustuslain muutoksista huolimatta Suomessa elää edelleen näkemys vahvasta presidentistä, joka toimii maan arvojohtajana. Viime vuosina tehtyjen kyselyjen mukaan suomalaiset olisivat jopa valmiita lisäämään presidentin valtaoikeuksia. Tämä antaa presidentille laajan poliittisen mandaatin johtaa ja kielii poliittisesta kulttuurista, jossa ulkopolitiikkaa johdetaan ylhäältä alas.
Presidentin mandaattia on vahvistanut myös Euroopan ja Suomen lähialueiden turvallisuustilanteen heikentyminen viime vuosina. Se on kasvattanut nimenomaan presidentille kuuluvan turvallisuuspolitiikan merkitystä. Lisäksi perustuslaissa mainitun »yhteistoiminnan» tulkinnanvaraisuus luo ulkopoliittiseen vallankäyttöön liikkumatilaa, johon presidentti Niinistö on aktiivisesti tarttunut.
Niinistön rooli ulkosuhteissa on viime vuosina korostunut Eurooppa-politiikkaan keskittyvään hallitukseen nähden, koska maailmanpolitiikan keskiössä ovat olleet muut toimijat kuin EU. Niinistön kausilla toimineet hallitukset eivät myöskään ole painottaneet ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Niinpä presidentti on täyttänyt tyhjiön.
Niinistön johtajuutta kuvastaa se, miten kesällä 2016 Presidentinlinnassa Niinistö vastaanotti sekä Yhdysvaltain että Venäjän presidentit. Kansainvälinen media seurasi tilannetta tarkkaan. Niinistö on silti toistuvasti korostanut hänen ja pääministereiden välisen yhteistyön sujuvuutta ja yhteishenkeä. Presidentti ja hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta (TP-UTVA) tapaavat tiheästi, minkä lisäksi eduskunnan ulkoasiain- ja puolustusvaliokunta vierailevat usein presidentin luona Mäntyniemessä.
Huomionarvoista on myös, miten luottamukseen ja kansansuosioon nojaava ulkopolitiikka vaikuttaa olevan olennainen osa Niinistön johtamistapaa. Selkeimmin tämä on näkynyt kysymyksessä Nato-kansanäänestyksestä. Vuoden 2018 presidentinvaalien alla Niinistö toisti useaan otteeseen, että Suomen Nato-jäsenyyden legitimiteetti olisi mitattava hyväksyttävällä tavalla, kuten kansanäänestyksellä. Muuten uhkana olisi syvä juopa kansalaisten keskuudessa. Niinistö ei siis ole lähtenyt haraamaan kansan mielipidettä vastaan, mutta ei ole toisaalta sulkenut poiskaan mahdollisuutta hakea Nato-jäsenyyttä.
Kansanäänestyksen näkökulmasta Suomen Nato-jäsenyys ei ole nykyisillä kannatusluvuilla mahdollinen, mutta viime kädessä kyseessä on poliittinen päätös. Mielipidemittausten mukaan ulkopoliittisen johdon päätös hakea Nato-jäsenyyttä olisi kansalaisille olosuhteita voimakkaasti muuttava asia. Lienee totta, että Niinistö ymmärtää tämän ja pyrkii siksi ylläpitämään laajaa hyväksyntää ja yhteisymmärrystä ulkopolitiikan isoista linjoista. Suomen linjaratkaisuja on helpompi hallita, kun kansalaisten luottamus ulkopoliittista johtoa kohtaan säilyy korkeana.
Kansalaisten syvä luottamus ulkopoliittiseen johtajuuteen ei liity pelkästään presidentti-instituution perinteiseen arvovaltaan tai julkisuudessa kehittyneeseen mielikuvaan Niinistöstä. Se kertoo myös siitä, että nykyiset ulko- ja turvallisuuspolitiikan linjaukset ovat kansalaisten keskuudessa laajalti hyväksyttyjä. Niinistö on ollut pääarkkitehtina Suomen nykyistä linjaa muodostettaessa. Niinistö itse on ristinyt linjan »aktiiviseksi vakauspolitiikaksi».
Niinistö nosti käsitteen esiin vuoden 2015 uudenvuodenpuheessaan, ja sittemmin se on kirjattu niin vuoden 2016 ulko- ja turvallisuuspoliittiseen selontekoon kuin vuoden 2017 puolustusselontekoonkin. Käsite on myös Sanna Marinin hallituksen ohjelmassa.
Vakausajattelulla on pitkät juuret suomalaisessa turvallisuuspolitiikassa, ja tässä mielessä
Niinistö asettuu ulkopolitiikan jatkumoon. Kylmän sodan aikana vakausajattelu tarkoitti puolueettomuuspolitiikkaa ja pyrkimystä pysyä erossa suurvaltojen ristiriidoista. Vakauspolitiikan luonne on kuitenkin muuttunut, kun maailman moninapaistuminen ja EU-jäsenyys ovat tuoneet suurvaltapoliittiset teemat aiempaa selvemmin osaksi Suomen turvallisuuspolitiikkaa.
Niinistön vakauspolitiikan ytimessä on ulko- ja turvallisuuspolitiikan pilarimalli, joka koostuu kansallisesta puolustuksesta ja turvallisuudesta, läntisestä integraatiosta, Venäjä-suhteista sekä kansainvälisestä sääntöpohjaisesta järjestelmästä. Pilareita säätelevät
niissä tapahtuvat muutokset, joiden mukaan Suomi asemoi turvallisuuteensa. »Näistä neljästä jalasta muodostuu sellainen tasapaino, jota tässä vaiheessa on varjeltava, ja sen varassa voimme katsella tulevaisuutta», Niinistö on todennut.
Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti – tauko – yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. »Minä pidän siinä kohdassa aina pienen tauon», Niinistö totesi.
Nopeasti muuttuneessa turvallisuusympäristössä Niinistön aktiivinen vakauspolitiikka ja sen sisältämä pilarimalli näyttävät muodostuneen yleisesti hyväksytyiksi turvallisuuspolitiikan linjauksiksi. Jokainen puolue on voinut tulkita pilarimallia itselleen sopivalla tavalla ja löytää siitä yhtymäkohtia omiin tavoitteisiinsa.
Kuvaavaa on, miten vuoden 2018 presidentinvaalien alla jokaisen puolueen äänestäjistä enemmistö kannatti Niinistöä – tai miten Suomen sosialidemokraattisen puolueen ulkopolitiikan pääideologeihin kuuluva entinen ulkoministeri Erkki Tuomioja kehotti julkisesti kesällä 2017 puoluettaan harkitsemaan Niinistön avointa tukemista presidentiksi.
Niinistön pilarimalli ei kuitenkaan sellaisenaan anna selkeää kuvaa Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan välittömistä tavoitteista. Ulkopolitiikalle asetetut päämäärät – kuten tasapainon varjelu – ovat abstrakteja kokonaisuuksia ja jättävät tulkinnanvaraa.
Niinistön linjan yksityiskohdat ovat hahmottuneet turvallisuuspolitiikan käytännöissä. Ajoittain Suomen ratkaisujen pragmaattisuus on näyttäytynyt jopa epäpoliittisena ja häivyttänyt ulkopoliittisten valintojen strategisen ulottuvuuden.
Esimerkiksi Suomen viime vuosina lisääntynyttä puolustusyhteistyötä kansainvälisten kumppaneiden kanssa on perusteltu omien suorituskykyjen parantamisella tai sanomalla, että se on osa puolustusvoimien tavanomaista harjoittelutoimintaa. On kuitenkin selvää, että harjoitustoiminnassa on myös poliittinen ulottuvuus. Sen avulla Suomi viestii ulospäin tiivistyneestä puolustusyhteistyöstään.
Keskeistä Niinistön linjassa on ollut juuri puolustuspolitiikan korostunut rooli. Venäjän sotilaallinen voimankäyttö Ukrainassa ja Suomen lähialueilla on osoittanut, että kansallisen puolustuksen lisäksi myös kansainväliset kumppanit ovat Suomelle elintärkeitä. Suomi on tietoisesti ajanut itsensä niin lähelle puolustusliitto Natoa kuin ilman jäsenyyttä on mahdollista. Suomi on tiivistänyt yhteistyötään Yhdysvaltain kanssa ja yhteistoimintakykyään Ruotsin asevoimien kanssa tavalla, joka muistuttaa epävirallista puolustusliittoa. Samalla on muodostunut elintärkeäksi varmistaa, että Suomen paikka olisi selkeästi lännessä, jos jokin konflikti laajentuisi Suomea koskevaksi.
Niinistön kausina Suomi onkin rakentanut turvallisuus- ja puolustuspoliittisen kudelman, joka on lisännyt Suomen mahdollisuuksia saada sotilaallista apua – kuitenkin niin, että Suomi on virallisesti yhä sotilasliittoon kuulumaton maa. Niinistö on myös itse ajoittain väläyttänyt kansainvälisen yhteistyön merkitystä Suomen turvallisuuspolitiikan näkökulmasta. Vuoden 2018 presidentinvaalien alla Niinistö totesi, että Suomen vahva puolustus toimisi houkuttimena kansainväliselle puolustusyhteistyölle kriisitilanteessa.
Niinistön aikana tapahtunut suomalaisen turvallisuusajattelun murros kulminoituu vuonna 2017 voimaan astuneeseen Puolustusvoimien uuteen tehtävään, joka koskee kansainvälisen avun vastaanottamista ja antamista. Suomen puolustuksessa varaudutaan yhä vahvemmin mahdolliseen yhteistoimintaan kumppaneiden kanssa.
Vaikka Niinistö toimii tasavallan presidenttinä vuoteen 2024 asti, hän on jo nyt jättänyt
jälkensä presidentti-instituutioon ja Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan. Ensinnäkin Niinistön vahva rooli ulkopolitiikan johtamisessa on osoitus Suomen poliittisen kulttuurin jatkuvuudesta. Olennaista on turvallisuuspolitiikan käsitteen laajentuminen. Presidentin toimenkuva kattaa nyt maanpuolustuksen ohella Suomen yleisen turvallisuuden. Tämä on vahvistanut presidentin asemaa.
Toiseksi Niinistö jättää jälkensä erityisesti Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan länsisuuntauksen vahvistajana ja perinteisen liittoutumattomuuspolitiikan häivyttäjänä. Suomi on turvallisuuspoliittisesti lähentynyt länttä, mutta kansalaisilta muutos on jäänyt näkemättä. Yli puolet suomalaisista piti Aamulehdessä vuoden 2018 alussa ilmestyneen Alma-tutkimuksen mukaan Suomea puolueettomana maana. Tämä osoittaa, miten Suomen turvallisuuspoliittinen asema hahmotetaan edelleen vahvasti sen mukaan, onko Suomi sotilasliittojen jäsen vai ei.
Niinistön seuraajalla on olennainen rooli siinä, tuleeko Niinistön kumppanuuksia korostavasta turvallisuuspolitiikasta Suomen pitkän aikavälin strateginen linja. Vaikka Suomi on Niinistön kausina häivyttänyt tietoisesti liittoutumattomuuden piirteitä ja tullut käytännössä lähemmäs liittopolitiikkaa, kaikille ei välity yhtenäistä käsitystä Suomen nykyisestä asemasta, jos poliittinen johto ei selkeästi avaa Suomen turvallisuuspolitiikan päämääriä. Tämä saattaa haastaa Niinistön linjan tulkinnan hänen kausiensa päätyttyä.
Kirjoittaja on nuorempi tutkija Ulkopoliittisen instituutin Globaali turvallisuus -tutkimusohjelmassa
