Konfliktien ratkaisu on kylmän sodan loputtua yksi eniten muuttuneista kansainvälisen diplomatian muodoista. Kylmän sodan maailma korosti suurvaltojen roolia ja valtioiden koskemattomuutta.
Uuden rauhandiplomatian yksi ilmenemismuoto on ollut rauhanvälitys. Puhtaassa muodossaan rauhanvälityksessä on kyse väkivallattomasta, kaikkien osapuolten hyväksymästä, puolueettoman tahon avulla käydystä ponnistelusta rauhan saavuttamiseksi.
Rauhanvälitysdiplomatian juuret ulottuvat ensimmäisen maailmansodan jälkeisiin vuosiin, mutta vasta 1990-luvulla se vakiintui osaksi kansainvälistä diplomatiaa. Välitystapausten määrä on kasvanut räjähdysmäisesti. Valtaosa konflikteista ei nykyään pääty toisen osapuolen sotilaalliseen voittoon, vaan osapuolten välisen rauhansopimuksen allekirjoittamiseen.
Uudelle rauhandiplomatialle on ollut tyypillistä valtiokeskeisyyden väheneminen. Suurin osa kahden viime vuosikymmenen sodista on ollut asymmetrisiä konflikteja, joissa valtio on vain yksi osapuoli. Rauhanneuvotteluja ei tällöin käydä vain valtioiden välillä, vaan muina osapuolina on erilaisia kapinallis- tai terroristiryhmiä, joille jo pelkkä neuvotteluihin osallistuminen tarjoaa osittaisen tunnustuksen.
Samalla ulkoministeriöt ovat osin ulkoistaneet toimintaansa CMI:n kaltaisille ei-valtiollisille toimijoille ja kansalaisjärjestöille, joista on tullut rauhandiplomatian tekijöitä valtioiden rinnalle. Toisaalta myös YK ja alueelliset organisaatiot, kuten Afrikan unioni, ovat aktivoituneet rauhanvälittäjinä.
Sanelurauha vai paikallinen sopu?
Nykyisen näkemyksen mukaan sodan loppuminen ei vielä riitä, vaan todellisen rauhan saavuttaminen edellyttää yhteiskunnan vakiintumista ja ennen kaikkea demokratiaa, ihmisoikeuksien kunnioitusta ja monien mielestä myös vapaata markkinataloutta. Kansainvälisellä yhteisöllänähdään olevan velvoite tämänkehityksen tukemiseen, mikä on monilla kriisialueilla johtanut laajoihin, vuosia kestäviin operaatioihin.
Toisaalta tutkijat ovat viime vuosina rankasti kritisoineet näkemystä liberaalista rauhasta ja pitäneet sitä läntisen kolonisaation uutena muotona. Samalla on etsitty vaihtoehtoisia ratkaisuja, jotka tarjoaisivat yhden standardimallin sijaan räätälöityjä ratkaisuja ja mahdollistaisivat sen, että konfliktialueen ihmiset kokisivat olevansa osa rauhanprosessia.
Varsinkin suurvaltojen harjoittamaa rauhanvälitystä on pidetty osin ylhäältä tulevana saneluna. Paikallisen sopimisen on nähty johtavan kestävämpään ja oikeudenmukaisempaan rauhaan kuin suurvaltojen panostuksella neuvoteltu pikainen sopu. Toisaalta rauhanneuvotteluja voi olla vaikea saada käyntiin ilman ulkopuolista apua, ja konfliktin pitkittyminen lisää aina inhimillistä kärsimystä.
Oikeudenmukaisen ratkaisun löytäminen ei ole helppoa nykyisissä konflikteissa, joihin liittyy usein erilaisia yhteisöllisiä identiteettejä ja historian tulkintoja. Aselepo- tai rauhansopimuksilla harvoin pystytään puuttumaan näihin konfliktien taustalla vaikuttaviin ristiriitoihin, jotka jäävät kytemään ja voivat helposti kärjistyä uudelleen. Traagisin esimerkki on varmasti Bosnian sodan 1995 päättänyt Daytonin sopimus, joka vain vahvisti etnisiä jakolinjoja ja on siten tehnyt kestävästä rauhasta Bosnia-Hertsegovinassa yhä kaukaisemman tavoitteen.
Suomen suuret suunnitelmat
Virallisen Suomen kiinnostus rauhanvälitykseen on varsin tuoretta. Presidentti Martti Ahtisaaren menestys Acehin-neuvotteluissa ja varsinkin vuoden 2008 Nobelin rauhanpalkinto olivat ratkaisevia sysäyksiä Suomen uuden tehtävänkuvan etsinnälle.
Myös Jorma Ollilan johtaman brändityöryhmän Suomelle visioima rooli maailman ongelmien ratkaisijana loi pohjaa panostukselle rauhantyöhön. Vuonna 2010 ulkoministeri Alexander Stubb julisti Suomen pyrkivän peräti ”rauhanvälityksen suurvallaksi”.
Ulkoministeriön näkökulmasta rauhanvälitystyö nivoutui myös Suomen pyrkimykseen saada paikka YK:n turvallisuusneuvostossa. Vaikka tässä tavoitteessa epäonnistuttiin, rauhanvälitys on jäänyt osaksi Suomen ulkopoliittista profiilia.
Joulukuussa 2011 ulkoministeriö julkaisi rauhanvälityksen toimintaohjelman, jossa kartoitettiin laajempaa yhteistyötä järjestöjen – kuten CMI:n ja Kirkon ulkomaanavun – ja tutkimuskentän välille Suomen rauhanvälityskapasiteetin ja osaamisen rakentamiseksi. Samalla ministeriö perusti kansallisen rauhanvälityksen koordinaatioryhmän kansalaisjärjestöjen ja ministeriön yhteistyön tiivistämiseksi.
Kimmo Kiljusen ja Pekka Haaviston nimeäminen rauhanvälityksen erityisedustajiksi on ohjannut panostusta kohti käytännön välitystyötä, vaikka toistaiseksi heidän päätehtävänsä on ollut tuoda esiin Suomen valmiutta välittäjän tehtäviin. Kiljunen on ollut aktiivinen Kaakkois-Aasiassa ja varsinkin Myanmarissa. Haaviston työkenttää on ollut Afrikka, erityisesti Somalia ja Sudan.
Matka rauhanvälityksen todellisiin suurvaltoihin kuten Norjaan ja Sveitsiin on kuitenkin suuri. Suomella ei ole ollut varsinaisia omia välitystapauksia johdettavanaan. Sen sijaan Suomi on profiloitunut rauhanvälityksen puolestapuhujana ja aktiivisena verkostoitujana.
Suomen toiminta on keskittynyt lobbaamiseen YK:ssa ja EU:ssa. YK:ssa Suomi on yhdessä Turkin kanssa muodostanut Rauhanvälityksen ystävien ryhmän, johon kuuluu 37 maata sekä useita alueellisia organisaatioita. Rauhanvälityksen näkyvyys onkin lisääntynyt YK:ssa huomattavasti viime vuosina.
Suomi ja Turkki valmistelevat YK:lle uutta rauhanvälityspäätöslauselmaa. Suomi valmistelee vastaavien ystäväryhmien perustamista myös EU:ssa ja Etyjissä. Nähtäväksi jää, onko näistä ryhmistä enemmän hyötyä Suomen brändille kuin itse rauhanvälitystyölle.
EU:ssa Suomi on yhdessä Ruotsin kanssa ajanut unionin oman rauhanvälityskapasiteetin rakentamista. Euroopan rauhaninstituutti oli alun perin Ruotsin ja Suomen yhteinen aloite, vaikkaviime aikoina hanke on profiloitunut enemmän Ruotsin ideana. Instituutista on tarkoitus tehdä puolivirallinen ajatushautomo, joka kokoaisi rauhanvälityksen osaamista. Instituutin perustaminen Brysseliin voi olla ajankohtaista jo kuluvana vuonna, ja Ruotsi on lupautunut rahoittamaan sen toimintaa.
Norja on jo rauhan suurvalta
Esikuvaa ja vertailukohtaa Suomelle voi hakea Norjasta, joka on ollut rauhandiplomatian edelläkävijä ja suurvalta. Norjassa vuonna 1992 käydyt Israelin ja palestiinalaisten epäviralliset neuvottelut olivat merkkipaalu uuden rauhandiplomatian muotoutumisessa.
Vielä kylmän sodan vuosina PLO:ta ei hyväksytty neuvotteluosapuoleksi ja kaikki Lähi-idän rauhanponnistelut tapahtuivat ainoastaan valtioiden kesken. Norjan välittämissä keskusteluissa kohtasivat asemaltaan hyvin erilaiset toimijat – vahva Israelin valtio ja kansainvälisesti terroristijärjestö. Välittäjän tärkeimpiä tehtäviä oli sovitella keskustelijoiden epäsuhtaisuutta. Vaikka Oslon rauhansopimus ei ole kaikilta osin pitänyt, se vahvisti kuitenkin uuden rauhandiplomatian merkitystä Norjalle.
Norjan aloitteellisuus synnytti ”Norjan mallin”, joka perustui ad hoc -järjestelyihin, hyödynsi kohdemaan hyvin tuntevia norjalaisia ja perustui tiiviiseen ministeriön ja kansalaisjärjestöjen yhteistyöhön. Norjan uusi lähestymistapa oli paljossa velkaa kansainvälisten järjestöjen kuten Punaisen ristin toiminnalle.
Uutta toimintakulttuuria seurasi myös taloudellinen panostus. Norjan ulkoministeriössä rauhanvälitys sai oman budjettilinjansa jo 1996, ja vuonna 2000 ministeriöön perustettiin uusi Rauhan ja sovinnonteon osasto, jossa työskentelee nykyään 14 henkeä. Huippuvuonna 2008 Norja varasi rauhanvälitykseen 821 miljoona kruunua (noin 100 miljoonaa euroa). Vaikka summa on sen jälkeen pienentynyt, on se moninkertainen Suomeen verrattuna. Suomi on varannut varsinaiseen rauhanvälitykseen 400 000 euroa vuosittain, ja koko siviilikriisinhallintaan 17 miljoona euroa.
Kahden viime vuosikymmenen aikana Norja on osallistunut useisiin rauhanprosesseihin ympäri maailmaa: Afganistanissa, Filippiineillä, Guatemalassa, Myanmarissa, Nepalissa, Somaliassa, Etelä-Sudanissa ja Sri Lankassa. Tällä hetkellä Norja on aktiivisin Kolumbiassa hallituksen ja FARC-sissien välisissä rauhanneuvotteluissa. Sri Lankan epäonnista rauhanprosessia lukuun ottamatta Norja on välttänyt päävastuuta ja toiminut yhteistyössä muiden kanssa, usein kulisseissa.
Onnistumiset eivät yleensä ole yksittäisen tähtineuvottelijan ansiota. Välitys on diplomatian harmaata tiimityötä, joka jää mahdollisesti saavutetun sovun varjoon.
Pohjoismaiden yhteistyölle tilausta
Norjan ja Suomen kaitaisille maille kyse on kansainvälisestä näkyvyydestä ja brändäyksestä. Maine taitavana ja tehokkaana rauhantekijänä tuo näkyvyyttä ja antaa selkeän roolin kansainvälisessä yhteisössä.
Tässä roolissa pienuus on hyve, joka takaa toimijan ketteryyden ja puolueettomuuden. Pienellä pohjoismaalla ei ole siirtomaarasitteita eikä suurvaltaintressejä. Toki rauhandiplomatialla on Norjassakin ollut vastustajansa. Etenkin osa konservatiivipoliitikoista korostaa perinteisempää ulkopolitiikkaa.
Rakentamalla rauhaa norjalaiset rakentavat myös kansallista itsetuntoa. He haluavat nähdä maansa suurena moraalisena valtana. Rauhanrakentajan tehtävä nähdään jatkumona Norjan vahvalle kristillisen lähetystyön perinteelle, mutta myös aktiivisuudelle YK:ssa ja Kansainliitossa. Maan rauhanaktivismin traditiota on korostettu esimerkiksi nostamalla yhdeksi kansallissankariksi rauhanvälittäjänä ja humanitäärisen avun järjestäjänä ansioitunut naparetkeilijä Fridtjof Nansen.
Suomen kohdalla maabrändityöryhmä yritti ankkuroida välitystä Suomen perinteeseen, mutta meillä rauhanvälitykseltä puuttuu laajempi kansallinen kaikupohja ja medianäkyvyys.
Vuodesta 2011 lähtien Suomessa on vietetty marraskuussa Ahtisaari-päivää, jonka tarkoituksena on tuoda rauhanvälitys lähelle kansalaisia. Ainakaan toistaiseksi Ahtisaari-päivästä ei ole kuitenkaan tullut laajasti tunnettua koko kansan päivää.
Rauhanvälityksen ammattilaisia Suomessa on jo jonkin verran, mutta välitystoiminnan tutkimus on vielä vähäistä. Matka rauhanvälityksen suurvallaksi on pitkä ja vaivalloinen, ja Suomi on vasta tuon polun alussa.
Rauhandiplomatia tai ainakin konfliktien ratkaisu on tavalla tai toisella kaikkien pohjoismaiden ulkopolitiikan painopisteitä. Yhteistä pohjoismaista profiilia tai linjausta ei ole. Rauhanvälitys tai konfliktinratkaisu ei ole myöskään noussut pohjoismaisen yhteistyön agendalle
Rauhanvälityksen kentällä pohjoismaat tekevät yhteistyötä vain satunnaisesti. Rauhanvälittäjät joutuvat helposti keskinäiseen kilpailuasemaan. Rauhanrakennustyön kytkeminen kansalliseen brändäykseen korostaa yksittäisen valtion aktiivisuutta eikä suosi yhteistyötä.
Suomi on viime aikoina joka tapauksessa pyrkinyt edistämään pohjoismaista yhteistyötä myös rauhanvälityksen kentällä. Ministeriöiden rauhanvälityksestä vastaavien ihmisten välille on luotu yhteys, vaikka muut eivät ole yhteydenpitoa aina niin välttämättömäksi kokeneet.
Toimijoina Pohjoismaat ovat edelleen epäsuhtaisia eikä Suomella ole välttämättä paljoa annettavaa kokeneimmille välittäjille.
Pohjoismaisen yhteistyön mahdollisuudet eivät olekaan yksittäisissä rauhanvälitystapauksissa, vaan rauhan brändäyksessä. Pohjoismaat voivat profiloitua yhdessä rauhanvälityksen ja laajemmin rauhanrakentamisen osaajina.
Panostus tutkimukseen ja kansalaisjärjestöjen osaamiseen hyödyntämiseen on osa Norjan mallia ja sen omaksuminen myös Suomessa olisi perusteltua. Kansalaisjärjestöjen ja tutkimuslaitosten yhteydenpitoa voisi myös tiivistää ja hyödyntää pohjoismaiden rauhanvälityskapasiteetin vahvistamisessa.
Kirjoittaja on erikoistutkija Tampereen yliopiston Rauhan- ja konfliktintutkimuskeskuksessa.
