Sveitsi käänsi selkänsä

Sveitsin helmikuisen kansan­äänestyksen päätös rajoittaa maahanmuuttoa oli kuin ha­kun isku Euroopan perustuk­siin. Schengenin sopimukseen perustu­va ihmisten, tavaroiden, palveluiden ja rahan vapaa liikkuminen ilman sisäisiä rajatarkastuksia on yksi taloudellisen kasvun ja yhteisen eurooppalaisen iden­titeetin kulmakivistä. Sen pitäisi taata, että ihmiset voivat muuttaa alueen sisällä työn perässä helposti minne vain.

Sveitsiläisten nuiva kanta liikkumiseen ei tullut kuitenkaan täysin puun takaa. Vastaavia haluja kytee monessa Euroopan maassa, ja Schengenin sopimustakin on tämän takia viilattu aikaisempaa jousta­vammaksi tilapäisten rajatarkastuksien helpottamiseksi. Eurovaalien yhteydessä monessa maassa keskusteltiin Schengen-alueen sisäisen maahanmuuton rajoitta­misesta. Aihetta nostivat esiin erityisesti Britannian, Alankomaiden ja Ranskan oikeistopopulistiset puolueet.

Sveitsiläisten päätöksen kuitenkin erottaa aikaisemmista rajoituksista se, et­tä sen takana on kansalaisten enemmistö, joskin hyvin niukka. Mielipidemittausten mukaan eurooppalaiset ovat yleensä pi­täneet vapaata liikkuvuutta yhtenä eu­rooppalaisen integraation suurimmista hyödyistä. Sveitsin äänestyksen jälkeen esiin nousee kysymys, onko vapaalla liikkuvuudella enää Euroopassa demo­kraattista kannatusta.

Schengenin alueella asuu yli 400 miljoo­naa ihmistä 26 eri maassa. Vaikka so­pimus on yksi EU:n tärkeimpiä, kaikki Schengen-maat eivät kuulu Euroopan unioniin eivätkä kaikki EU-maat ole osallisena Schengenissä.

EU-maista Britannia ja Irlanti eivät ole halunneet liittyä Schengeniin, vaan ovat poimineet rajakäytännöistä par­haiten itselleen sopivat kohdat. Bulga­ria, Kypros, Romania ja Kroatia taas eivät ole vielä päässeet osaksi vapaan liikkuvuuden aluetta. Norja, Liechten­stein, Sveitsi ja Islanti taas eivät kuulu unioniin, mutta ovat osa Schengenin so­pimusta. Lisäksi pikkuvaltiot San Mari­no, Monaco ja Vatikaani kuuluvat käy­tännössä Schengen-alueeseen, vaikkeivät ole mukana sopimuksessa.

Järjestelyä monimutkaistaa lisäksi se, että monelle Euroopan unionin jä­senmaalle kuuluu myös alueita, joilla on pitkään ollut erivapauksia muun muas­sa verotuksen ja kaupan suhteen, kuten Kanariansaaret, Gibraltar sekä Rans­kan merentakaiset alueet. Näistä suuri osa kuuluu Euroopan unioniin, mutta ei Schengeniin.

Marokon rannikolla sijaitsevat mut­ta Espanjalle kuuluvat Ceuta ja Melilla taas ovat osa Schengen-aluetta, minkä takia niiden Marokon-vastaisille rajoille on rakennettu valtavat muurit torjumaan afrikkalaisten maahanmuuttajien yrityk­siä päästä Euroopan sisäalueelle.

Vapaa liikkuvuus joutui ensi kertaa todel­la koetukselle vuoden 2011 arabikevään jälkeen, kun kymmenettuhannet siirto­laiset pakenivat levottomasta Pohjois-Afrikasta ja Lähi-idästä Eurooppaan. Euroopan rajavalvontaviraston Fronte­xin arvion mukaan laiton maahantulo kasvoi tuolloin 35 prosenttia.

Paine keskittyi etenkin Italiaan, jo­hon saapui lyhyessä ajassa arviolta yli 20 000 pääosin tunisialaista pakolaista. Italia helpotti tuolloin omaa taakkaansa myöntämällä maahantulijoille tilapäisiä viisumeja, joilla he pääsivät suoraan muualle Schengen-alueelle.

Monet Euroopan maat protestoivat Italian menettelyä vastaan, koska pitivät sitä Schengenin sääntöjen rikkomukse­na. Ranska perusti lopulta rajatarkas­tusasemia Italian vastaiselle rajalleen pakolaisten maahanpääsyn estämiseksi ja käännytti yli 3 000 Ranskaan pyrki­nyttä afrikkalaista takaisin Italiaan.

Koska rajavalvonta EU:n sisärajoilla oli yksiselitteisesti Schengenin sopimuk­sen vastainen, Italia vetosi Euroopan unioniin. Sisäasioista vastaava komissaari Cecilia Malmström totesi, että Ranskalla ei ole oikeutta rajatarkastus­ten tekemiseen muuten kuin ”vakavasti kansalaisten turvallisuutta uhkaavassa tilanteessa”. Maahantulijoiden virta ei sellainen tilanne ollut, olipa heillä vaa­dittavia matkustusasiakirjoja tai ei.

Ranskan ja Italian välinen kiista ratkesi kuitenkin ennen kuin EU ehti reagoida tilanteeseen retoriikkaa konk­reettisemmin. Maat sopivat rajoittavan­sa yhdessä pakolaisten maahantuloa Pohjois-Afrikasta. Ranskan tuolloinen presidentti Nicolas Sarkozy ja Italian pääministeri Silvio Berlusconi perusteli­vat päätöstään sillä, että koko Schengen-alueen vapaa liikkuvuus on vaarassa, jos pakolaisten annetaan tulla Eurooppaan niin mittavina virtoina kuin keväällä 2011.

Grafiikka: Kauko Kyöstiö

Vähän myöhemmin ranskalaiset ja italialaiset partioivat yhdessä Messinan­salmen luona estääkseen venepakolaisia pääsemästä Schengen-alueelle. Sittemmin alueella on toiminut Frontexin yhteis­operaatio Hermes, johon myös Suomi lähetti Dornier-valvontalentokoneen vuonna 2013.

Samoihin aikoihin myös Tanska kokeili ve­nyttää Schengenin sääntöjä palauttamal­la rajavalvonnan kontrolloidakseen jär­jestäytynyttä rikollisuutta ja tavaroiden laitonta liikkumista. Tanskan tapauk­sessa taustalla ei ollut muutos ulkoisissa olosuhteissa vaan maan sisäisessä ideolo­gisessa ilmapiirissä. Oikeistopopulistinen kansanpuolue oli saanut Tanskan kan­sankäräjillä vaa’ankieliaseman, ja hal­litus myöntyi kansanpuolueen tavoit­teeseen lisätä kansallista suvereniteettia rajavalvonnassa.

Muut Schengen-maat ja erityisesti naapurimaa Saksa vastasivat Tanskan päätökseen voimakkaalla vastustus­ryöpyllä. EU-komissio perusti tutkinta­komitean selvittämään Tanskan rajatar­kastusten laillisuutta, mutta komitea ei päässyt selvään päätöslauselmaan ennen kuin Tanskan hallitus vaihtui vaalien jälkeen. Uusi hallitus perui kiistellyn päätöksen nopeasti ennen kuin sitä oli ehditty edes panna toimeen.

Sekä Ranskan ja Italian rajariidalla että Tanskan tapauksella oli kuiten­kin huomattavia seurauksia vapaan liikkuvuuden periaatteelle. Ranskan ja Saksan aloitteesta Euroopan komissio päätyi tekemään Schengenin sopimuk­seen lisäyksen, jonka mukaan tilapäiset rajatarkastukset sisärajoilla ovat sallit­tuja 30 päivän ajan ”viimeisenä keino­na”, jos jonkin jäsenvaltion katsotaan olevan kykenemätön kontrolloimaan ulkorajaansa.

Lisäksi myös EU-komission valtaa valvoa ja tarkastaa rajavalvontakäytän­töjä päätettiin tehostaa. Vuonna 2013 lisäyksiä muokattiin uudelleen siten, että poikkeuksellista rajavalvontaa on mahdollista jatkaa kuukauden jaksoissa enintään kahden vuoden ajan.

Tilapäisen rajavalvonnan laajempi sallimi­nen vähensi monessa Schengen-maassa poliittista painetta luopua vapaasta liikkuvuudesta sinänsä. Rajavalvontaan liittyvien ongelmien pitää kuitenkin olla konkreettisia ja Frontexin tai EU-ko­mission esiintuomia, joten Tanskan ja Ranskan kaltaista sooloilua sisäpoliitti­sin perustein säännöt eivät salli. Päätös ei myöskään voi olla yksipuolinen, vaan sillä pitää olla EU-komission lupa.

Luvan antamiseksi komission pitää arvioida tilanne poikkeukselliseksi tur­vallisuusuhkaksi, eikä maahanmuutto kolmansista maista riitä yksin perus­teeksi. Aikaisemmissa ongelmatilanteis­sa komissio on reagoinut hitaasti, joten yksittäisillä jäsenmailla voi olla jatkos­sakin houkutus ensin rikkoa sopimusta ja sitten odottaa komission päätöstä me­nettelyn oikeellisuudesta.

Käytännössä liikkuvuutta on rajoitet­tu aivan muihin kuin maahanmuuttoon liittyvissä erikoistapauksissa. Komissio on antanut herkästi lupia rajavalvon­nan lisäämiseen poliittisesti merkittävi­en suurkokousten sekä suurten urhei­lutapahtumien yhteydessä. Perusteena on terrorismin vastainen toiminta, sillä massatapahtumat ja korkean tason po­liittiset tapaamiset on luokiteltu useissa riskianalyyseissa potentiaalisiksi terrori-iskun kohteiksi.

Esimerkiksi Alankomaat teki rajatar­kastuksia tämän vuoden maaliskuussa pidetyn ydinturvallisuuskokouksen yhte­ydessä. Käytännössä poliisi ja rajaviran­omaiset tekivät kahden viikon ajan pisto­tarkastuksia Belgian ja Saksan vastaisilla rajoilla sekä satamissa ja lentokentillä myös Schengenin alueelta saapuville.

Toistaiseksi rajatarkastusten järjestä­minen poliittisten tapaamisten yhteydes­sä ei ole herättänyt keskustelua, koska liikkuvuutta ei ole rajoitettu merkittä­västi. Liikkuvuuden rajoittaminen po­liittisen tilaisuuden vuoksi on kuitenkin periaatteellisesti ongelmallista: esimer­kiksi mielenosoittajien liikkumista voi­taisiin rajoittaa turvallisuuteen vedoten. Maahanpääsystä päättää rajaviranomai­nen. Päätöksistä valittaminen virallisia kanavia pitkin vie käytännössä kuu­kausia, joten itse tilaisuus menee tällöin mielenosoittajalta varmasti ohi.

Helpointa kenties olisikin, jos Sveitsi eroaisi Schengenin so­pimuksesta ja sopisi erikseen yhteistyöstä raja- ja tullikysymyksissä Britannian ja Irlannin tavoin

Sisäisen rajavalvonnan salliminen aina kahteen vuoteen asti voi helpottaa uusien EU-maiden liittymistä osaksi Schengen-aluetta. Monet EU-maat vastustavat eri­tyisesti Bulgarian ja Romanian liittymis­tä Schengeniin, koska pelkäävät näistä maista tulevaa maahanmuuttajien virtaa. Virallisella tasolla argumenttina Scheng­enin laajentamista vastaan on ollut se, et­tä uusien jäsenmaiden oma rajavalvonta EU:n ulkorajalla on vielä riittämätöntä. Uusilla säännöillä tätä puutetta voitaisiin korvata EU:n sisäisellä valvonnalla.

Toisaalta päätöksen sisäisen rajaval­vonnan laajasta sallimisesta voi nähdä myös eräänlaisena Troijan hevosena: kun se on kerran hyväksytty, se voi hävittää koko yhteisen päämäärän rajattomasta Euroopasta. Britanniassa maahanmuutto ja rajavalvonta ovat jo nyt niin kuumia aiheita, että pääministeri David Came­ron on herätellyt keskustelua maan EU-jäsenyyden neuvottelemisesta uudelleen.

Sveitsin osalta jää vielä nähtäväksi, miten hallitus konkreettisesti rajoittaa maahanmuuttoa, mutta varmaa on, että hallituksen on kansanäänestyksen jälkeen yritettävä neuvotella uusi erillissopimus EU:n kanssa Schengeniin kuulu­misesta. Aikaisemmat lisäykset Scheng­enin sopimukseen ja joustavuus eivät tässä tilanteessa enää anna myöten, joten EU:n komissio on vaikean paikan edessä: voiko Sveitsi kuulua vapaan liikkuvuu­den alueeseen, jos se ei halua sitoutua samoihin periaatteisiin kuin muut?

Sopimuksen uudelleen neuvottele­minen Sveitsille mieleiseksi häivyttäisi yhteistä päämäärää entisestään, mutta Sveitsin myöntyminen EU:n yhteiselle linjalle taas olisi hyökkäys maan omaa demokratiaa vastaan. Helpointa kenties olisikin, jos Sveitsi eroaisi Schengenin so­pimuksesta ja sopisi erikseen yhteistyöstä raja- ja tullikysymyksissä Britannian ja Irlannin tavoin, rusinat pullasta poimien.

Tämäkin tie on poliittisesti vaikea, sillä se tekisi eroamisesta ennakkotapauksen ja kasvattaisi jo ennestään monenkirjavaa poikkeustapausten vyyhtiä.

 

Kirjoittaja on vanhempi tutkija Ulkopoliittisessa instituutissa.