Suomessa korostetaan mielellään menneitä mainetekoja rauhanturvaamisen ja kriisinhallinnan saralla. Tilanne ei kuitenkaan ole aivan niin valoisa kuin juhlapuheet ja viralliset lausunnot antavat ymmärtää.
Ongelman ytimen muodostavat kriisinhallinnan epäselvä tavoitteenasettelu ja tahtotila. Suomen on nykyisin vaikea viestiä toimintaansa sekä omille kansalaisilleen että kansainvälisille kumppaneilleen. Kriisinhallinnan tarina ei toimi.
Vuoden 2009 turvallisuusselonteon mukaan kriisinhallinta on ”keskeinen Suomen turvallisuuspolitiikan keino”. Mutta miksi Suomi oikeastaan osallistuu kriisinhallintaan? Yleisellä tasolla osallistumisen perusteet ja tavoitteet vaikuttavat selviltä: kriisinhallinnalla tuetaan ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikan päämääriä; kriisinhallinta on sekä kansainvälisen vastuun kantamista että Suomen turvallisuuden rakentamista. Sen sijaan linjaukset siitä, missä ja miten Suomen pitäisi osallistua uupuvat.
Kokonaisvaltaisessa kriisinhallintastrategiassa osallistumisen kriteereiksi mainitaan kriisialueiden merkittävyys Suomen tavoitteiden kannalta, lisäarvon ja vaikuttavuuden saavuttaminen ja osallistumisen merkitys Suomen turvallisuuden ja ”muiden kansallisten intressien” kannalta. Avoimeksi jää, mitkä ovat nämä kansalliset intressit ja merkittävät kriisialueet, ja millaista lisäarvoa ja vaikuttavuutta tavoitellaan.
Vaikuttaakin siltä, että päätökset osallistumisesta ja sen muodosta tehdään tapauskohtaisesti kulloisenkin päivänpoliittisen tilanteen mukaisesti. Siviilikriisinhallinnassa on tyydytty lukumäärän kasvattamiseen, sotilaallisesti jatketaan ulkopoliittisten ”panttipataljoonien” lähettämistä.Päätöksentekokoneiston ulkopuolelta katsottuna Suomen kriisinhallintaosallistuminen näyttää helposti päämäärätiedottomalta ajelehtimiselta operaatiosta toiseen.
Vastaavasti julkinen viestintä operaatioihin osallistumisesta on heikkoa. Erityisesti Afganistanin Isaf-operaatioon liittyvä keskustelu on osoittanut, etteivät valtiojohdon linjausten perusteet välity riittävän selvästi hallinnon ulkopuolelle. Nyky-yhteiskunnassa hallinnon pidättyvyys julkisesta keskustelusta tulkitaan helposti salailuksi, mikä on omiaan heikentämään kansalaisten luottamusta.
Tämän voi katsoa jo osaksi tapahtuneen. Ylen vuodenvaihteessa tekemässä kyselyssä kriisinhallinta oli suosituimpia leikkauskohteita. Julkisen tuen voi olettaa edelleen heikkenevän, mikäli Suomen osallistuminen Isafin kaltaisiin ”vaativiin kriisinhallintaoperaatioihin” yleistyy eikä mukanaolosta pystytä käymään aitoajulkista keskustelua.
Täsmällisten tavoitteiden puuttuessa myöskään kriisinhallinnan vaikuttavuutta ei voida systemaattisesti arvioida, oli kyse sitten yksittäisestä operaatiosta tai Suomen osallistumisen kokonaisuudesta. Nykyinen lähestymistapa korostaa lukumääriä, kustannuksia ja poliittisia pisteitä. Sen sijaan kriisinhallinnan vaikuttavuus itse kriisialueilla on jäänyt vähälle huomiolle. Myönteistä kuitenkin on, että eduskunta on edellyttänyt vaikuttavuuden käsittelyä osana kaikkia kriisinhallinnasta annettavia selvityksiä.
Tavoitteiden ja vaikutusten sijaan keskustelu kääntyy Suomessa nopeasti kriisinhallinnan välineisiin. Sen sijaan, että lähtökohtana olisivat kriisialueen todelliset tarpeet, ja mitä Suomi haluaa asialle osaltaan tehdä, siirtyy huomio nopeasti operaatioon lähetettävien sotilaiden ja siviiliasiantuntijoiden määrään.
Vaikutuskeskeistä ajattelua heikentää myös syvään juurtunut jako siviilikriisinhallintaan ja sotilaalliseen kriisinhallintaan. Se estää osaltaan hahmottamasta siviilikriisinhallinnan ja kehitysyhteistyön moninaisuutta. ”Siviili + sotilas = kokonaisvaltaisuus” -yhtälössä kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan perusajatus, eli kaikkien käytössä olevien instrumenttien ja toimijoiden koordinaatio yhteisten strategisten päämäärien saavuttamiseksi, jää toteutumatta.
Kehittämisen edellytykset
Seuraavan hallitusohjelma- ja selontekokierroksen yhteydessä tulisi nykyistä täsmällisemmin määritellä, miksi kriisinhallintaa tehdään, millaisten kriteerien mukaan päätetään osallistumisesta operaatioihinja mitkä ovat Suomelle tarkoituksenmukaisimmat tavat osallistua. Myös mahdolliset epäsuorat tavoitteet, kuten kansainvälisen arvostuksen kasvu tai sotilaallisen kokemuksen saaminen, olisi määriteltävä selvemmin.
Kun tavoitteen asettelu on selkeämpää, voidaan osallistumisesta kriisinhallintaan päättää johdon mukaisemmin ja läpinäkyvämmin sekä viestiä tehokkaammin julkisuudessa. Samalla hallinnonaloille tulisi yhtenäiset perusteet arvioida kriisinhallinnan vaikutuksia ja kehittää kriisinhallintaa pitkällä aikavälillä.
Kriisinhallinnan tavoitteiden tulisi perustua ensisijaisesti konfliktialueilla tavoiteltaviin tuloksiin. Kriisinhallintastrategian sijaan Suomella voisi olla ”Strategia konfliktin ehkäisyyn ja rauhanrakentamiseen hauraissa valtioissa”.
Esimerkiksi Kanada ja Tanska ovat jo valinneet tällaisen ilmiö- tai vaikutuslähtöisen otteen. Vaikutuslähtöisyyttä tukisi kriisinhallintastrategiassa ehdotetun vakautusrahaston perustaminen. Lisäksi pitäisi harkita Britannian, Hollannin ja Tanskan mallin mukaista poikkihallinnollista vakautusyksikköä.
Uudet rakenteet ovat tarpeen, jotta sotilaallisen ja siviilikriisinhallinnan sekä kehitysyhteistyön resursseja voidaan käyttää aiempaa suunnitelmallisemmin yhteisiä tavoitteita tukeviin ohjelmiin pääkohdealueilla. Tällaisia olisivat esimerkiksi moniulotteiset tukipaketit turvallisuussektorin uudistamiseksi. Jotta vakautusrahasto ja -yksikkö voisivat toimia tehokkaasti, tarvittaisiin linjauksia maantieteellisistä ja temaattisista painopisteistä.
Kriisinhallinnan kansallisen kehittämisen tulisi pohjautua analysoituun käsitykseen siitä, millaisia kriisinhallintakykyjä tulevaisuudessa tarvitaan ja miten kyvyt parhaiten tuotetaan. Myös suunnittelu-, arviointi- ja johtamismenetelmien tulisi perustua laadukkaaseen tutkimukselliseen pohjaan. Siksi poikkihallinnollista kriisinhallinnantutkimus-ja kehittämistoimintaa tulisi tukea merkittävästi nykyistä enemmän.
Kirkkaaseen omaan näkemykseen perustuen Suomen tulisi myös aktiivisemmin edistää kriisinhallinnan kehittämistä kansainvälisissä järjestöissä ja tarjota tukeaan konfliktista toipuvien maiden omien rakenteiden vahvistamiselle.
Kriisinhallinnan uusi tarina?
Suomalaisen kriisinhallinnan ongelmat ja kehittämismahdollisuudet palaavat kysymykseen tavoitteista ja tarinasta. Vanhan rauhanturvaamisen tarinan mukaan puolueeton Suomi toimi konflikteissa lääkärinä, ei tuomarina. 1990-luvulla tarinaksi riitti asemoituminen länteen, pyrkimys EU:n ytimeen ja Nato-kumppanuus.
Tällä hetkellä Suomen kriisinhallintatoiminnan suuri tarina joko ei välity tai sitä ei ole. Suomella ei ole edellytyksiä kriisinhallinnan eturiviin henkilöstön tai rahoituksen määrällä mitattuna. Sen sijaan panostamalla kehitystyöhön Suomella on mahdollisuus kokoaan suurempaan vaikuttavuuteen.
Mikäli kriisinhallintaa todella pidetään niin tärkeänä kuin juhlapuheiden perusteella voi ymmärtää, on myös sen kehittämiseen panostettava– sekä resursseja että poliittista tahtoa.
Oskari Eronen on neuvonantaja ulkoministeriössä
Jari Mustonen on Kriisinhallintakeskuksen vs. tutkimus- jakehittämisjohtaja
Markus Peltola toimi kirjoitushetkellä MATINE:n tutkijana jatyöskentelee tällä hetkellä pääesikunnassa
