Kriisinhallintaa vailla suuntaa

Suomessa korostetaan mielellään menneitä mainetekoja rauhan­turvaamisen ja kriisinhallinnan saralla. Tilanne ei kuitenkaan ole aivan niin valoisa kuin juhlapuheet ja viralliset lausunnot antavat ymmärtää.

Ongelman ytimen muodostavat krii­sinhallinnan epäselvä tavoitteenasettelu ja tahtotila. Suomen on nykyisin vaikea viestiä toimintaansa sekä omille kansa­laisilleen että kansainvälisille kumppa­neilleen. Kriisinhallinnan tarina ei toimi.

Vuoden 2009 turvallisuusselonteon mukaan kriisinhallinta on ”keskeinen Suomen turvallisuuspolitiikan keino”. Mutta miksi Suomi oikeastaan osallistuu kriisinhallintaan? Yleisellä tasolla osal­listumisen perusteet ja tavoitteet vaikut­tavat selviltä: kriisinhallinnalla tuetaan ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitii­kan päämääriä; kriisinhallinta on sekä kansainvälisen vastuun kantamista että Suomen turvallisuuden rakentamista. Sen sijaan linjaukset siitä, missä ja miten Suomen pitäisi osallistua uupuvat.

Kokonaisvaltaisessa kriisinhallin­tastrategiassa osallistumisen kriteereiksi mainitaan kriisialueiden merkittävyys Suomen tavoitteiden kannalta, lisäar­von ja vaikuttavuuden saavuttaminen ja osallistumisen merkitys Suomen turvalli­suuden ja ”muiden kansallisten intressi­en” kannalta. Avoimeksi jää, mitkä ovat nämä kansalliset intressit ja merkittävät kriisialueet, ja millaista lisäarvoa ja vai­kuttavuutta tavoitellaan.

Vaikuttaakin siltä, että päätökset osallistumisesta ja sen muodosta teh­dään tapauskohtaisesti kulloisenkin päivänpoliittisen tilanteen mukaisesti. Siviilikriisinhallinnassa on tyydytty lukumäärän kasvattamiseen, sotilaallisesti jatketaan ulkopoliittisten ”panttipatal­joonien” lähettämistä.Päätöksentekokoneiston ulkopuolelta katsottuna Suomen kriisinhallintaosallistuminen näyttää helposti päämäärätiedottomalta ajelehtimiselta operaatiosta toiseen.

Vastaavasti julkinen viestintä ope­raatioihin osallistumisesta on heikkoa. Erityisesti Afganistanin Isaf-operaatioon liittyvä keskustelu on osoittanut, etteivät valtiojohdon linjausten perusteet välity riittävän selvästi hallinnon ulkopuolelle. Nyky-yhteiskunnassa hallinnon pidätty­vyys julkisesta keskustelusta tulkitaan helposti salailuksi, mikä on omiaan hei­kentämään kansalaisten luottamusta.

Tämän voi katsoa jo osaksi tapahtu­neen. Ylen vuodenvaihteessa tekemässä kyselyssä kriisinhallinta oli suosituimpia leikkauskohteita. Julkisen tuen voi olet­taa edelleen heikkenevän, mikäli Suomen osallistuminen Isafin kaltaisiin ”vaativiin kriisinhallintaoperaatioihin” yleistyy ei­kä mukanaolosta pystytä käymään aitoajulkista keskustelua.

Täsmällisten tavoitteiden puuttuessa myöskään kriisinhallinnan vaikuttavuut­ta ei voida systemaattisesti arvioida, oli kyse sitten yksittäisestä operaatiosta tai Suomen osallistumisen kokonaisuudes­ta. Nykyinen lähestymistapa korostaa lukumääriä, kustannuksia ja poliittisia pisteitä. Sen sijaan kriisinhallinnan vai­kuttavuus itse kriisialueilla on jäänyt vähälle huomiolle. Myönteistä kuiten­kin on, että eduskunta on edellyttänyt vaikuttavuuden käsittelyä osana kaikkia kriisinhallinnasta annettavia selvityksiä.

Tavoitteiden ja vaikutusten sijaan keskustelu kääntyy Suomessa nopeasti kriisinhallinnan välineisiin. Sen sijaan, että lähtökohtana olisivat kriisialueen todelliset tarpeet, ja mitä Suomi haluaa asialle osaltaan tehdä, siirtyy huomio nopeasti operaatioon lähetettävien soti­laiden ja siviiliasiantuntijoiden määrään.

Vaikutuskeskeistä ajattelua hei­kentää myös syvään juurtunut jako siviilikriisinhallintaan ja sotilaalliseen kriisinhallintaan. Se estää osaltaan hah­mottamasta siviilikriisinhallinnan ja ke­hitysyhteistyön moninaisuutta. ”Siviili + sotilas = kokonaisvaltaisuus” -yhtälössä kokonaisvaltaisen kriisinhallinnan pe­rusajatus, eli kaikkien käytössä olevien instrumenttien ja toimijoiden koordinaa­tio yhteisten strategisten päämäärien saa­vuttamiseksi, jää toteutumatta.

Kehittämisen edellytykset

Seuraavan hallitusohjelma- ja selonte­kokierroksen yhteydessä tulisi nykyistä täsmällisemmin määritellä, miksi kriisin­hallintaa tehdään, millaisten kriteerien mukaan päätetään osallistumisesta ope­raatioihinja mitkä ovat Suomelle tar­koituksenmukaisimmat tavat osallistua. Myös mahdolliset epäsuorat tavoitteet, kuten kansainvälisen arvostuksen kasvu tai sotilaallisen kokemuksen saaminen, olisi määriteltävä selvemmin.

Kun tavoitteen asettelu on selkeäm­pää, voidaan osallistumisesta kriisin­hallintaan päättää johdon mukaisem­min ja läpinäkyvämmin sekä viestiä tehokkaammin julkisuudessa. Samalla hallinnonaloille tulisi yhtenäiset perus­teet arvioida kriisinhallinnan vaikutuk­sia ja kehittää kriisinhallintaa pitkällä aikavälillä.

Kriisinhallinnan tavoitteiden tulisi perustua ensisijaisesti konfliktialueilla tavoiteltaviin tuloksiin. Kriisinhallin­tastrategian sijaan Suomella voisi olla ”Strategia konfliktin ehkäisyyn ja rau­hanrakentamiseen hauraissa valtioissa”.

Esimerkiksi Kanada ja Tanska ovat jo valinneet tällaisen ilmiö- tai vaikutus­lähtöisen otteen. Vaikutuslähtöisyyttä tu­kisi kriisinhallintastrategiassa ehdotetun vakautusrahaston perustaminen. Lisäksi pitäisi harkita Britannian, Hollannin ja Tanskan mallin mukaista poikkihallin­nollista vakautusyksikköä.

Uudet rakenteet ovat tarpeen, jotta sotilaallisen ja siviilikriisinhallinnan se­kä kehitysyhteistyön resursseja voidaan käyttää aiempaa suunnitelmallisemmin yhteisiä tavoitteita tukeviin ohjelmiin pääkohdealueilla. Tällaisia olisivat esi­merkiksi moniulotteiset tukipaketit tur­vallisuussektorin uudistamiseksi. Jotta vakautusrahasto ja -yksikkö voisivat toimia tehokkaasti, tarvittaisiin linjauksia maantieteellisistä ja temaattisista pai­nopisteistä.

Kriisinhallinnan kansallisen kehit­tämisen tulisi pohjautua analysoituun käsitykseen siitä, millaisia kriisinhal­lintakykyjä tulevaisuudessa tarvitaan ja miten kyvyt parhaiten tuotetaan. Myös suunnittelu-, arviointi- ja johtamisme­netelmien tulisi perustua laadukkaaseen tutkimukselliseen pohjaan. Siksi poikki­hallinnollista kriisinhallinnantutkimus-ja kehittämistoimintaa tulisi tukea mer­kittävästi nykyistä enemmän.

Kirkkaaseen omaan näkemykseen perustuen Suomen tulisi myös aktiivi­semmin edistää kriisinhallinnan kehit­tämistä kansainvälisissä järjestöissä ja tarjota tukeaan konfliktista toipuvien maiden omien rakenteiden vahvistami­selle.

Kriisinhallinnan uusi tarina?

Suomalaisen kriisinhallinnan ongelmat ja kehittämismahdollisuudet palaavat kysy­mykseen tavoitteista ja tarinasta. Vanhan rauhanturvaamisen tarinan mukaan puo­lueeton Suomi toimi konflikteissa lääkä­rinä, ei tuomarina. 1990-luvulla tarinaksi riitti asemoituminen länteen, pyrkimys EU:n ytimeen ja Nato-kumppanuus.

Tällä hetkellä Suomen kriisinhallin­tatoiminnan suuri tarina joko ei välity tai sitä ei ole. Suomella ei ole edellytyk­siä kriisinhallinnan eturiviin henkilöstön tai rahoituksen määrällä mitattuna. Sen sijaan panostamalla kehitystyöhön Suo­mella on mahdollisuus kokoaan suurem­paan vaikuttavuuteen.

Mikäli kriisinhallintaa todella pide­tään niin tärkeänä kuin juhlapuheiden perusteella voi ymmärtää, on myös sen kehittämiseen panostettava– sekä re­sursseja että poliittista tahtoa.

Oskari Eronen on neuvonantaja ulkoministeriössä

Jari Mustonen on Kriisinhallintakeskuksen vs. tutkimus- jakehittämisjohtaja

Markus Peltola  toimi kirjoitushetkellä MATINE:n tutkijana jatyöskentelee tällä hetkellä pääesikunnassa