Kehityspolitiikalta on voitava vaatia tuloksia

Suomen kehityspolitiikkaa ja -yhteistyötä koskeva ulkomi­nisteriön kertomus raportoi vuosittain kehitysyhteistyövarojen käytöstä. Vuoden 2012 kerto­muksessa on noin 300 mainintaa Suo­men eri muodoissa antamasta tuesta. Selkeitä mainintoja saavutetuista tu­loksista on kaksi. Viittauksia toiminnan vaikutuksiin on neljä.

Vuoden 2014 talousarviossa kehi­tysyhteistyöhön on varattu noin miljardi euroa, aiempina vuosikymmeninä on käy­tetty yhteensä kymmeniä miljardeja. Mitä rahalla on saatu aikaan? Kuinka montaa ihmistä on autettu? Montako yritystä on syntynyt, moniko on työllistetty, miten ih­misoikeudet ovat edistyneet?

Tuloksista tiedetään hämmästyttävän vähän. Kehityspolitiikassa on viime vuo­sina puhuttu paljon tuloksellisuudesta ja tehokkuudesta, ja Suomikin painostaa kehitysmaita ja rahoittamiaan järjestöjä tulosjohtamiseen (Results Based Mana­gement, RBM): suunnittelemaan toimin­tansa huolella, arvioimaan tuloksia ja raportoimaan niistä läpinäkyvästi. Itse Suomi noudattaa opettamaansa laiskasti. Tuloksista kysyvä saa nopeasti populistin tai taantumuksellisen leiman.

Tuloksista puhumisen tuska on osin ymmärrettävää: Kehitys on monimutkai­nen prosessi. Selviä syy-seurausketjuja on vaikea löytää. Tarvittavaa dataa ei usein­kaan ole tai siihen ei voi luottaa.

Toisaalta kehitysyhteistyön ja -poli­tiikan tekijät eivät ole syyttömiä tilan­teeseen. Rahoitusta myönnetään usein ilman tarvittavaa tietoa ja tavoitteen­asettelua. Paine osoittaa osallistumista tuntuu olevan suurempi kuin halu var­mistaa tulokset. Samalla ”kehityksestä” on tullut jonkinlainen koodinimi sille, miten kaikki voisi olla paremmin.

Hyvänä esimerkkinä tästä ovat mo­net kansainvälisen kehityspolitiikan päämääriä hahmottavat asiakirjat, ku­ten YK:n Rio +20 -kokouksen loppuasiakirja tai alustavat raportit vuoden 2015 jälkeisistä kehitystavoitteista. Köyhyys, kauppa, ympäristö, rahoitus, tasa-arvo, ihmisoikeudet, demokratia, maankäyt­tö, energia, ilmasto ja muut megaluokan kysymykset liitetään niissä toisiinsa häm­mentävällä tavalla. Syy-seuraussuhteet ja konkreettiset ehdotukset toimista jäävät hatariksi. Yksityiskohtainen suunnittelu toki pitääkin tehdä muualla kuin kor­kean tason politiikkapapereissa. Niiden tulisi kuitenkin tarjota logiikka ja tavoit­teisto toteutettavaksi ja seurattavaksi.

Myös Suomen kehityspoliittinen oh­jelma ilmentää näitä ongelmia – se on ristiriitainen ja sekava paperi ilman priorisointeja tai uskottavaa muutosteoriaa. Ohjelmalla voi perustella melkein mitä vain, eikä se juurikaan auta valinnoissa. Tekstistä löytää kyllä keskeisten koti­maisten kehityspolitiikan intressitahojen sormenjäljet, mutta ei selkeitä tavoitteita, joiden toteutumista voisi järkevällä ta­valla seurata.

Ulkoministeriöön perustettiin ke­hitysaputoimisto vuonna 1965. Puolen vuosisadan aikana toiminnan seuran­taan on käytetty varsin vähän resurssejatoiminnan volyymiin suhteutettuna. Vaikeistakin ilmiöistä voisi kuitenkin saadasuuntaa-antavaa tietoa esimerkiksi ohjelmateorian yksinkertaisimpien väli­neiden avulla.

Vähintäänkin tulisi edellyttää, että ymmärretään kohteena olevan ilmiön syy-seuraussuhteita ja kerrotaan, millä logiikalla ilmiöön aiotaan vaikuttaa. Tärkeää on myös avata, mihin oletuksiin toimenpiteet perustuvat. Näin toimin­nalle saisi rakennettua edes jonkinlai­sen seurantamekanismin. Kokemuksen karttuessa kuvaa voisi täydentää sofisti­koituneemmilla menetelmillä. Tärkeintä olisi aito intressi tuloksellisuuden kehit­tämiseen.

Yksittäisten hankkeiden tasolla tu­losten aikaansaaminen ja todistaminen toimii Suomenkin kehitysyhteistyössä ajoittain jo nyt verraten hyvin. Usean hankkeen kokonaisuuksia, monen­keskisiä ja kansainvälisiä järjestöjä tai budjettitukea rahoitettaessa tilanne on hankalampi.

Asetettaessa vielä yleisemmän tason kysymys siitä, edellyttääkö kehitys esi­merkiksi demokratiaa tai ihmisoikeuk­sia ja luodaanko jälkimmäisiä tukemalla kehitystä, vähenee varmuus entisestään. Viime vuosikymmenten globaali kehitys ja taloushistoria tarjoavat hyvät perus­teet myös epäilylle.

Eräs suomalaisen kehitysyhteistyön ongelmista on – hieman paradoksaalisesti – että siihen on käytettävissä ver­raten paljon rahaa. Kun kehityspoli­tiikkaa pidetään osana ulkopolitiikkaa, jolle muuten ei ole liikoja määrärahoja tarjolla, riittää kehitysbudjetille ottajia. Sillä ostetaan julkisuutta, näkyvyyttä ja profiilia erilaisilla kansainvälisillä foo­rumeilla. Pelkästään YK-järjestelmässä on kymmeniä ellei satoja neuvottelu­prosesseja ja keskustelukerhoja, joita rahoittamalla Suomi pyrkii pysymään haluamassaan viiteryhmässä.

Pelkästään YK-järjestelmässä on kymmeniä ellei satoja neuvotteluprosesseja ja keskustelukerhoja.

Diplomatiaan on aina kuulunut – ja tuleekin kuulua – verkottuminen ja ylei­nen valmiuksien rakentaminen. Mutta jos puhutaan satojen miljoonien panos­tuksista, tulisi aikaansaadut tulokset kye­tä näyttämään selkeästi. Muuten toimin­nan perusteet jäävät hämäriksi, ja puuha muistuttaa enemmän haulikkoammun­taa kuin kehityspolitiikassa kaivattua kokonaisvaltaista lähestymistapaa.

YK:n osalta rahoitusta perustellaan usein kansainväliseen politiikkaan sään­töjä luovan niin sanotun normatiivisen toiminnan tukemisella ja kehitysmailta vastikkeeksi saatavalla hyväntahtoi­suudella (goodwill). Mutta kovin pal­jon näyttöä ei ole siitä, miten rahoitus vaikuttaa normien synnyttämiseen tai niiden toimeenpanoon.

Isoa osaa kehitysmaaleiristä on edel­leen vaikea saada sitoutumaan ihmisoikeuksien, kestävän kehityksen tai su­kupuolten tasa-arvon kaltaisiin periaat­teisiin, kaiken niille annetun rahoituksen jälkeenkään. Pikemminkin Suomelle ja EU:lle tärkeiden arvojen ja periaatteiden yleismaailmallisessa hyväksymisessä otetaan nykyään taka-askelia. Vastaan hangoittelevien maiden väkinäinen myöntymys joudutaan joka neuvottelu­kierroksella ostamaan uudelleen.

Tuloksellisuusajattelun hidasta ko­tiutumista kehitysyhteistyöhön selittää myös laaja joukko alan toimijoita, jotka saavat julkista rahoitusta. Suomeen, ku­ten muihinkin länsimaihin, on kehittynyt järjestöjen, toimikuntien, aktivistien ja konsulttien verkosto, jossa sadat elleivät tuhannet ihmiset saavat elantonsa. Moni saa kehitysyhteistyöstä lisäksi ammatil­lisen pätemisen kentän sekä sosiaalisen yhteisönsä. Heidän etunsa ei ole keikut­taa venettä vaatimalla tuloksellisuutta tai kytkemällä sitä varojen kohdentamiseen. Miksi sahata oksaa altaan?

Suomen julkisen hallinnon tulosjoh­taminen on saanut esimerkiksi OECD:lta kipakkaa kritiikkiä. Kaukana kotimaasta rahoitettavassa toiminnassa korostuu li­säksi voimakas tuloksia koskevan tiedon epäsymmetria. Kuinka moni kansanedus­tajista, kansasta puhumattakaan, tietää esimerkiksi Suomen kehitysyhteistyöstä yksittäisessä yhteistyömaassa niin paljon, että voi uskottavasti peräänkuuluttaa sen tuloksia? Horjuvan tiedon varassa mete­löivät on helppo leimata populisteiksi.

Toisaalta tuloksellisuusajattelun vai­valloinen kotiutuminen suomalaiseen kehityspolitiikkaan on ymmärrettävää – onhan tärkein julkilausuttu tavoite jo vuosikymmeniä ollut kuluttaa määrätty rahasumma (0,7 prosenttia bruttokan­santulosta). Tärkein tavoite on siis panos, ei suinkaan tulos tai vaikutus. Tämä vai­kuttaa väkisinkin toiminnan luonteeseen.

Kaikkein sitkein vastustus tuloksel­lisuusajattelulle kehitysyhteistyössä ja -politiikassa on ideologista. Tavoitteiden asettaminen ja niiden toteutumisen seu­raaminen sekä tehokkuuden tarkastelu mielletään uusliberaaleiksi ajatuksiksi, jotka korostavat rahan ja pääoman val­taa. Me voimautamme, ymmärrämme kompleksisia prosesseja ja osallistamme. Ei sellaisen toiminnan tuloksia voi mitata!

Mutta miksi ohjata julkisia varoja kohteisiin, joissa tuloksellisuutta ja te­hokkuutta ei voi arvioida? Arvojen takia? Siksikö, että jo varojen osoittaminen jo­honkin hyvään käyttöön liittää meidät haluamaamme viiteryhmään, todistaa sivistyksestämme ja rauhoittaa oman­tuntomme?

Tehoton rahankäyttö ja huono suun­nittelu tarkoittavat yksinkertaisesti sitä, että huomiotta jää joku, joka hyvin suun­nitellen ja tehokkaasti toimien olisi tullut autetuksi samalla rahasummalla.

Ideologinen lähestymistapa johtaa hämmentävään paradoksiin: ne, joille kehitysyhteistyö on lähimpänä sydäntä, tuntuvat välittävän sen tuloksellisuudesta vähiten.

Toisaalta ei ehkä pitäisi puhua ke­hitysyhteistyöstä, jos motiivina on pro­filoitua tai tuntea itsensä moraaliseksi. Keskiajalla rahalla ostettua pelastusta kutsuttiin aneeksi. Köyhien auttamisen kanssa sillä ei ollut juurikaan tekemistä.

Kirjoittajalla on pitkä kokemus kehitys­yhteistyöstä ulkoministeriössä, kehitysrahoituslaitoksissa ja konsulttina.