Valtiosopimuksia voi muuttaa

Pakolaistulva on kiristänyt Euroopan maiden välejä. Monet eurooppalaiset valtionpäämiehet ovat kyseenalaistaneet maansa kansainvälisoikeudellisia velvoitteita, ja myös YK:n pakolaissopimuksen soveltuvuus laajamittaiseen pakolaiskriisiin on otettu puheeksi. Tällä perusteella Tanskan pääministeri Lars Løkke Rasmussen väläytti joulukuussa 2015 Tanskan televisiolle antamassaan haastattelussa, että YK:n pakolaissopimus voitaisiin neuvotella uudelleen.

Tasavallan presidentti Sauli Niinistö puolestaan epäili valtiopäivien avajaispuheessaan, voidaanko sopimusmuutoksilla vastata akuuttiin kriisiin. Käytännössä EU:n jäsenmaat ovat jo sivuuttaneet kansainvälisen oikeuden palauttamalla pakolaisia Turkkiin vastoin voimassaolevia kansainvälisiä pakolaissääntöjä.

Valtiosopimukset ovat kansainvälisoikeudellisesti sitovia sopimuksia kahden tai useamman valtion kesken. Niillä pyritään järjestämään tietyn aihealueen asioita tavalla, josta kaikki sopimusosapuolet hyötyvät. Yhtäältä valtiosopimuksilla voidaan säätää rauhasta tai valtion rajoista, toisaalta ne voivat helpottaa jokapäiväistä elämää säätämällä viisumivapaudesta tai kaksinkertaisen verotuksen välttämisestä. Valtiosopimukset ovat olennainen, elleivät jopa tärkein, valtioiden oikeudellinen yhteistyöväline.

Pakolaissopimuksen joustamattomuuden ohella viime vuosina on arvosteltu ihmisoikeussopimuksia, joiden väitetään estävän tehokkaan terrorismin vastaisen työn. Lisäksi esimerkiksi viimevuotisen Pariisin ilmastosopimuksen oikeudellinen sitovuus on kyseenalaistettu.

Lisäksi muutamat Latinalaisen Amerikan maat ovat vetäytyneet kansainvälisistä investointisopimuksista ja investointisuojaan liittyvien riitojen kansainvälisestä välimiesmenettelystä, ja Afrikan maat ovat uhanneet vetäytyä Kansainvälisen rikostuomioistuimen peruskirjasta. Näistä syistä oikeusoppineet ovat keskustelleet jopa siitä, ovatko valtiosopimukset aikansa eläneitä.

Valtiosopimusten merkitystä voidaan tarkastella kahdella tavalla: tutkimalla, kuinka paljon uusia sopimuksia solmitaan, ja punnitsemalla, miten voimassaolevat sopimukset pystyvät vastaamaan kansainvälisen toimintaympäristön muutoksiin.

Pitkällä aikavälillä valtiosopimuksia, yleissopimukset mukaan lukien, on tehty valtava määrä: toisen maailmansodan jälkeen on solmittu noin 45 000 kahdenkeskistä valtiosopimusta ja yli 8 000 monenkeskistä sopimusta.

Viime vuosina on kuitenkin tehty yhä vähemmän kansainvälisiä yleissopimuksia eli kansainvälisten järjestöjen alaisuudessa solmittuja, useimmiten kaikille valtioille avoimia sopimuksia. Valtiokeskeisiä ratkaisuja kansainvälisiin ongelmiin on aiempaa vaikeampi löytää toimintaympäristön muutosten, kuten ei-valtiollisten toimijoiden nousun vuoksi. Lisäksi valtioiden lukumäärä on yleissopimuksia laadittaessa muodostunut ongelmaksi, sillä yhteisymmärrystä on vaikea saavuttaa liki 200 valtion kesken. Tästä ei voi silti vetää johtopäätöstä, että valtiosopimus olisi menettänyt merkityksensä. Nykyiset sopimusneuvottelut ovat hankalampia ja monisyisempiä kuin aikaisemmin, mutta sopimusten tarjoamat hyödyt voivat olla entistä suuremmat.

Niin sopimusten synty, noudattaminen kuin muuttaminenkin edellyttävät poliittista tahtoa.

Säännöiltään väljät ja joustavat valtiosopimukset pystyvät yleensä vastaamaan muuttuvan maailman tarpeisiin parhaiten. Esimerkiksi sotilasliitto Naton peruskirja vuodelta 1949 eli niin sanottu Washingtonin sopimus koostuu ainoastaan neljästätoista artiklasta, ja sen säännöt ovat hyvin mukautuvia. Peruskirjaa ei ole muutettu virallisesti kertakaan, ja silti sotilasliitto on pystynyt sopeutumaan muuttuvaan turvallisuusympäristöön.

Toisaalta harvat valtiosopimukset säilyvät muuttumattomina koko elämänkaarensa ajan. Sopimuksia neuvotellaan, uudelleenneuvotellaan ja tulkitaan, ja niistä luovutaan. Virallisin keino sopimusten muuttamiseksi on toteuttaa muutokset sopimuksen omin ehdoin. Kahdenvälisiä sopimuksia on helpoin muuttaa, mutta muutokset eivät ole mahdottomia monenkeskisissäkään sopimuksissa. Esimerkiksi EU:n perussopimuksia muutettiin viimeksi Lissabonin sopimuksella.

Lisäksi sopimukset voivat muuttua sitä mukaa kuin tulkinnat muuttuvat. Esimerkiksi valvova elin tai tuomioistuin voi tulkita sääntöjä dynaamisesti niin, että sopimus elää ajassa. Euroopan ihmisoikeussopimus on tuomioistuinkäytäntönsä ansiosta niin sanottu elävä asiakirja, joka suojelee oikeuksia paljon laajemmin kuin sopimusta laadittaessa osattiin aavistaa. Esimerkiksi oikeutta yksityis- ja perhe-elämän kunnioitukseen ja syrjinnän kieltoon on sovellettu myös seksuaalivähemmistöjen oikeuksien suojeluun.

Sopimusta ja sen puutteita voidaan pyrkiä paikkaamaan myös sopimusvaltioiden neuvotteluilla tai konsultaatioilla. Näin on toiminut YK:n pakolaisjärjestö, joka järjesti vuonna 2001 globaalit konsultaatiot löytääkseen yhteisymmärryksen siitä, miten YK:n pakolaissopimusta voitaisiin vahvistaa. Sopimus haluttiin saada vastaamaan muun muassa pakolaislasten ja -naisten erityistarpeisiin.

Niin sopimusten synty, noudattaminen kuin muuttaminenkin edellyttävät kuitenkin poliittista tahtoa: kyse on enemmän politiikasta ja diplomatiasta kuin valtiosopimusoikeudesta. Kansainvälinen oikeus tarjoaa valtioille sopimisen työkalut, mutta se ei ole vastuussa, jos yhteisymmärrystä ei löydy.

Poliitikkojen vastuulla on hyödyntää kansainvälisten sopimusten monimuotoisuutta ja joustavuutta niin, että sopimussäännöt vastaavat todellisia tarpeita ja sääntöjä voidaan noudattaa. Jos näin ei ole, sääntöjen muuttamiseksi on vastuullista toimia kansainvälisen oikeuden puitteissa, ei sen ulkopuolella.

Tämä koskee myös YK:n pakolaissopimusta. Sen alkupuheessa tunnustetaan, että pakolaisuus ja turvapaikkaoikeuden myöntäminen saattavat rasittaa joitakin maita kohtuuttomasti. Ratkaisun ei kuitenkaan tule olla vakiintuneiden oikeuksien purkaminen, vaan kansainvälisen yhteistyön kehittäminen niin, että taakkaa voidaan jakaa yhteisillä säännöillä.

Kirjoittaja on vanhempi tutkija Ulkopoliittisen instituutin Globaali turvallisuus -tutkimusohjelmassa.