Skip to main content

EU haluaa Afrikan kumppaniksi kepillä uhkaillen

EU haluaa Afrikan kumppaniksi kepillä uhkaillen

Afrikan maille muuttoliike on keino avittaa taloudellista kehitystä. EU esiintyy Afrikan kumppanina, mutta haluaisi leikata kehitysapua, jos Afrikan maat eivät suostu siirtolaisten palautuksiin. Lopulta voittaja saattaa olla Kiina.

Teksti Anna-Kaisa Hiltunen

Kuvat Euroopan unioni

Mielenosoitukset leimahtivat Gambian pääkaupungissa Banjulissa helmikuussa 2019. Sadat osoittivat mieltään sen jälkeen, kun Saksa oli palauttanut maahan tilauslennolla 20 gambialaista. Lehtitietojen mukaan heidät tuotiin käsiraudoissa ja kahlittuina, 60 saksalaisen poliisin saattamina.

Gambialaiset palautettiin vastoin tahtoaan ja vastoin Gambian hallituksen tahtoa.

»Gambian hallitus, sano ei karkotuksille», mielenosoittajien kylteissä luki.

Vielä samassa kuussa Gambia päätti, ettei enää ottaisi vastaan palautuslentoja. Palautukset olivat tulenarka kysymys nuorelle demokratialle. Gambia on yksi maailman köyhimmistä maista. Itsevaltainen Yahya Jammeh hallitsi maata kaksi vuosikymmentä, kunnes vuonna 2016 vaalit voitti ulkogambialaisten vahvasti tukema oppositioehdokas Adama Barrow.

Kun muuttoliike keskisellä Välimerellä Pohjois-Afrikasta Eurooppaan oli vilkkaimmillaan vuonna 2016, Italiaan saapui meritse yli 181 000 paperitonta. Heistä lähes seitsemän prosenttia oli gambialaisia. Vain nigerialaisia, eritrealaisia, guinealaisia ja norsunluurannikkolaisia oli enemmän. Väkilukuun nähden Gambia on viime vuosina ollut yksi Eurooppaan suuntautuvan muuttoliikkeen merkittävä lähtömaa Afrikassa.

Vuonna 2019 noin 3 800 gambialaista sai määräyksen poistua EU:n alueelta. 460 palautettiin. Kaikkien ilman oleskelulupaa jääneiden palautusprosentti koko EU:ssa on useina vuosina ollut 30–40.

Näistä syistä palautukset etenkin Afrikan maihin ovat Euroopan unionille yksi muuttoliikepolitiikan kärkikysymyksistä. Niin kauan kuin palautukset eivät onnistu, unionin muuttoliike- ja turvapaikkapolitiikka näyttää rammalta.

 

Viime syksynä Euroopan komissio julkaisi ehdotuksensa unionin uudeksi muuttoliike- ja turvapaikkasopimukseksi. Se on monimutkainen lakiehdotusten ja suositusten kokonaisuus, mutta siinä painottuu muutto­liikepolitiikan ulkoinen ulottuvuus, yhteistyö tulijoiden lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa.

Etenkin palautukset toistuvat useissa muuttoliikepaketin säädösehdotuksissa.

Todennäköisesti suojelua tarvitsevat pitäisi seuloa muista jo EU:n ulkorajoilla, ja muut pitäisi palauttaa mahdollisimman nopeasti. Yksi EU-maa voisi osoittaa toiselle solidaarisuutta ottamalla hoitaakseen palautuksia toisen maan puolesta. Tulijoiden lähtö- ja kauttakulkumaille voitaisiin tarjota keppejä ja porkkanoita sen mukaan, miten ne palautuksiin suostuvat.

Viime vuosien tapahtumien valossa painotukset ovat ymmärrettäviä. EU ajautui vuonna 2015 sisäiseen kriisiin, kun unionin alueelle tuli yli 1,2 miljoonaa uutta turvapaikanhakijaa eivätkä jäsenmaat päässeet sopuun siitä, miten vastuuta turvapaikanhakijoista tulisi jakaa.

Siitä jäsenmaat kuitenkin ovat samoilla linjoilla, että yhteistyötä tulee tiivistää turvapaikanhakijoiden ja muiden tulijoiden lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa.

Afrikan maiden on aiempaa helpompi jättäytyä EU:n tarjoamien yhteistyömahdollisuuksia ulkopuolelle, koska ne voivat valita muitakin mahdollisuuksia.

Niinpä EU aikoo nyt kehitellä kattavia, erikseen räätälöityjä »kumppanuuksia» eri maille. Ajatus kumppanuudesta toistuu muuttoliike-ehdotuksessa, ja Afrikan maiden kanssa kumppanuutta painotetaan myös reilu vuosi sitten julkaistussa EU:n Afrikka-strategiassa.

Maille tarjottaisiin myönnytyksiä, mutta myös etujen epäämisellä voitaisiin uhata. Ehdotuksen mukaan »kaikkia olennaisia politiikkalohkoja» tulisi nyt hyödyntää kumppanimaiden kanssa sen mukaan, kuinka maat tekevät EU:n kanssa palautusyhteistyötä.

Jos mahdollisuus kepillä uhkaamiseen kirjattaisiin EU-tason asetukseen, se olisi yksi muuttoliikepaketin merkittävimmistä uudistuksista. Vastaavasta on ennenkin keskusteltu ja linjattu Eurooppa-neuvostoa myöten, mutta nyt EU-lakiin halutaan kirjata käytännön menettelytapoja.

EU on jo uudistanut Schengen-viisumisäännöstön niin, että viisumimaksuja voidaan korottaa ja käsittelyaikoja pidentää, jos jokin maa ei tee »riittävää yhteistyötä» palautuksissa. Asiaa tuntevien virkamiesten mukaan keskusteluissa on nyt esillä myös kauppa- ja kehityspolitiikan kytkeminen palautuksiin. Komissio ehdottaa EU-laiksi säädettävää menettelyä, jolla politiikan eri osa-alueita voitaisiin näin ehdollistaa. Vastaavasta epävirallisesta menettelystä on jo sovittu virkamiestasolla.

Kehityspolitiikassa tästä puhutaan less for less -lähestymistapana, ja siinä se olisi u-käännös entisestä. Toistaiseksi kumppanimaita on ollut tapana palkita siitä, että ne täyttävät avunantajien asettamia ehtoja.

EU yrittää nyt keppiä ennen kaikkea siksi, että positiiviset kannustimet eivät näytä palautusprosenttien perusteella toimineen, sanoo EU:n palautuspolitiikkaa tutkinut brysseliläisen European Policy Centre -ajatushautomon (EPC) analyytikko Olivia Sundberg Diez.

Lisäksi kepin käyttäminen olisi EU:n jäsenmaille halvempaa kuin porkkanan tarjoaminen. Koronapandemiassa EU-maat lienevät aiempaakin haluttomampia tarjoamaan Afrikan maille myönnytyksiä, kuten viisumihelpotuksia, saati mahdollisuuksia muuttaa työn perässä.

 

Afrikan maille pakkopalautukset ovat poliittisesti vaikeita, koska niissä tuodaan takaisin Eurooppaan päässeitä maanmiehiä, joilla on saattanut jo mennä Euroopassa ihan hyvin. He ovat jo voineet päästä kiinni työmahdollisuuksiin, vaikkakin ilman lupia. Moni heistä on palatessaan veloissa.

Perheet, suvut ja jopa kokonaiset yhteisöt ovat odottaneet lähtijöiltä paljon. Perheiden ja yhteisöjen silmissä pakkopalautukset tekevät vastaanottavista valtioista avuttomia ja epäonnistuneita. Siksi palautusten poliittinen kustannus on Afrikan maiden päättäjille kova.

»Afrikan maat eivät välttämättä vastusta palautuksia sinänsä», sanoo kuitenkin European Centre for Development Policy Management -ajatushautomon analyytikko, nigerialainen Amanda Bisong.

»Afrikalla vain on vaatimuksensa, ja ne ovat melko yksinkertaisia.»

Bisongin mukaan Afrikan maissa katsotaan yleisesti, että EU:n pitäisi varmistaa, että kaikki niin sanotut oikeussuojakeinot on ennen palautusta käytetty. Käytännössä tämä tarkoittaa muun muassa mahdollisuutta valittaa kielteisistä päätöksistä ja saada oikeusapua. Bisong viittaa siihen, että esimerkiksi turvapaikanhakijoita ei tulisi palauttaa, ennen kuin on tutkittu, täyttävätkö he toissijaisen tai humanitaarisen suojelun saamisen ehdot, vaikka eivät olisi oikeutettuja varsinaiseen pakolaisasemaan.

Toiseksi EU:n pitäisi Bisongin mukaan varmistaa, että palautettavat todella ovat tiettyjen Afrikan maiden kansalaisia. Toisinaan henkilöyden varmistaminen on vaikeaa palautettavien yhteistyöhaluttomuuden tai byrokratian vuoksi, toisinaan myös siksi, että osa afrikkalaisista elää yhteisöissä usean valtion rajalla. Asuinpaikka ei välttämättä vastaa kansalaisuutta.

»Niissä tapauksissa, joissa nämä ehdot täyttyvät, yhteistyötä yleensä tehdään», Bisong sanoo.

Isoilla Afrikan mailla, kuten Bisongin kotimaalla Nigerialla, ei kuitenkaan ole pakottavaa tarvetta taipua palautuksissa EU:n tahtoon. Nigeria kieltäytyi vuonna 2016 EU:n tarjoamasta palautussopimuksesta, vaikka tämä johti kymmenien miljoonien eurojen tuen peruuntumiseen EU:n Afrikan-hätärahastosta.

EU:n Afrikan-hätärahasto on kitkenyt »juurisyitä»

  • EU perusti vuonna 2015 Afrikan-hätärahaston, josta on rahoitettu hankkeita ennen muuta sääntelemättömän muuttoliikkeen »juurisyiden» kitkemiseksi. Apua on osin sidottu siihen, kuinka palautuksissa ja palautussopimusten solmimisessa on onnistuttu.
  • Rahaston toiminnan on määrä loppua kuluvan vuoden lopussa.
  • Noin puolitoista prosenttia rahoituksesta on suunnattu säännellyn, lailliseksi määritellyn muuttoliikkeen edistämiseen ja hallintaan.
  • Suomi on keskisuurena rahoittajana maksanut rahastoon 9,5 miljoonaa euroa kehitysyhteistyöbudjetistaan. Afrikan sarven aluetta on tuettu 7,5 miljoonalla, Sahelia ja Pohjois-Afrikkaa kumpaakin miljoonalla.
  • EU:n uuden budjetin aikana vastaavaa työtä on määrä jatkaa osana naapuruuden, kehityksen ja kansainvälisen yhteistyön rahoitusvälinettä. Sen tarkemmasta käytöstä sovitaan tänä vuonna.
  • EU:lla on virallisia palautussopimuksia 18 maan kanssa. Yksi niistä koskee Afrikan maata, Kap Verdeä.
  • Epävirallisia palautusjärjestelyjä EU:lla on Afrikassa Norsunluurannikon, Etiopian, Guinean ja Gambian kanssa.

Lähteet: Euroopan komissio, ulkoministeriö, Stiftung Wissenschaft und Politik.

»Nigeriassa EU:n toivomista palautuksista ei kansallisesti keskustella. Aihe ei yksinkertaisesti ole tärkeä», Bisong sanoo.

Nigerialle tärkeää on ulkonigerialaisten kotimaahan lähettämä raha. Esimerkiksi vuonna 2019 rahalähetykset kipusivat noin 20 miljardiin euroon. Virallista kehitysapua maa sai noin kolme miljardia euroa. Lisäksi Nigerialle on tarjolla muitakin kumppaneita kuin EU. Maa on Kiinalle tärkeä sijoituskohde.

Mielipidetiedusteluja tekevän Afrobarometrin mukaan afrikkalaisille tärkeimpiä syitä harkita maasta muuttamista olivat vuosina 2016–2018 työn etsiminen ja pääsy pois köyhyydestä. Afrikan maat katsovat Bisongin mukaan muuttoliikettä ennen kaikkea taloudellisen ja yhteiskunnallisen kehityksen edistämisen näkökulmasta.

Suurin osa afrikkalaisista siirtolaisista ei sitä paitsi muuta Eurooppaan. Useampi kuin joka toinen afrikkalainen muuttaa Afrikan sisällä.

Afrikan unioni (AU) pyrkii vauhdittamaan kehitystä vapauttamalla kauppaa ja ihmisten liikkuvuutta mantereen sisällä. Eurooppalaisilta kumppaneiltaan AU ja Afrikan maat toivovat sellaista politiikkaa, joka yhtäältä auttaisi luomaan työpaikkoja Afrikkaan, toisaalta avaisi laillisia väyliä muuttaa Eurooppaan, kouluttautua ja työskennellä, lähettää rahaa ja välillä palata kotiin. Esimerkiksi Gambiassa rahalähetykset vastaavat 15:tä ja Nigeriassa yli 5:tä prosenttia bruttokansantuotteesta.

»Näillä asioilla Afrikan päättäjät pystyvät näyttämään kansalaisilleen, että he tekevät jotain», Amanda Bisong sanoo.

Euroopan komissio on ehdottanut laillisen muuttoliikkeen edistämiseksi »osaamiskumppanuuksia» muun muassa Afrikan maiden kanssa. Vielä ei tiedetä, mitä tämä käytännössä tarkoittaisi.

 

26. syyskuuta eurooppalaisen turvapaikka- ja muuttoliikepolitiikan uudistaminen saattaa vaikeutua. Tuolloin Saksassa valitaan uudet edustajat liittopäiville ja maa saa uuden kanslerin. Poliittiset linjat menevät uusiksi. Komission toiveena on, että uudesta muuttoliikepaketista saavutettaisiin poliittinen sopu Saksan vaaleihin mennessä, tai ainakin Ranskan kevään 2022 presidentinvaaleihin mennessä.

Painetta luo se, että muuttoliikepolitiikassa unionin sisäiset uudistukset näyttävät riippuvan ulkoisista: EU-maiden keskinäisestä vastuunjaosta todennäköisesti päästään sopuun vain, jos ensin onnistutaan sopimaan palautuksista unionin ulkopuolelle.

Toistaiseksi kepillä uhkaamisen tehosta ei juuri ole näyttöä.

EU onnistui solmimaan palautussopimuksen esimerkiksi Bangladeshin kanssa vuonna 2017 uhattuaan maata viisumisääntöjen kiristyksillä. Palautukset Bangladeshiin eivät kuitenkaan ole lisääntyneet. Etiopian kanssa EU onnistui sopimaan epävirallisen palautusjärjestelyn vuonna 2018 viivytettyään maalle Afrikan-hätärahastosta maksettavaa apua. Etiopiaan palautettiin kumpanakin vuonna EU:n alueelta reilut 200 ihmistä.

Palautusten jouduttamisessa seuraava askel on komission ehdotus siitä, mihin maihin palautuksia yritetään viisumisääntöjen avulla lisätä. Ehdotusta odotetaan jo kesällä.

Keskusteluista kehitys- tai kauppapolitiikan yhdistämisestä palautuksiin puolestaan tullee pitkät ja vaikeat. Osa jäsenmaista saattaa olla haluttomia panemaan mahdollisia uusia ehtoja toimeen. Monilla Välimeren EU-mailla ja entisillä siirtomaaisännillä on Afrikan maihin pitkät suhteet, jotka kepillä uhkaaminen voisi vaarantaa.

Toiseksi politiikan eri osa-alueiden tavoitteet pitäisi nyt sovitella yhteen. Kehityspolitiikan ja -avun julkilausuttuna tavoitteena on köyhyyden vähentäminen, eivät palautukset. Kauppapolitiikassa palautuksiin liittyvät ehdot voisivat olla Maailman kauppajärjestön WTO:n sääntöjen vastaisia. Sitä paitsi kauppapolitiikka on ensimmäinen kokonaan jäsenmailta unionin toimivaltaan siirretty politiikan alue, jonka onnistumisia edes komissio tuskin haluaa ehdollistamisella vaarantaa.

Ulkopolitiikkaa hoitavien virkamiesten huolena on myös se, että ehdollistaminen voi vaarantaa EU:n ja muiden maiden suhteiden »kokonaisvaltaisuuden». Ulkopoliittiset intressit ja tavoitteet eivät saisi jäädä palautusten jalkoihin.

Kepillä uhkaaminen näyttää jo ajaneen esimerkiksi pohjoisafrikkalaisen Marokon aiempaa enemmän kohti alueellista ja mantereen laajuista yhteistyötä, poispäin EU-yhteistyöstä. Tämä saattaa avata esimerkiksi Kiinalle uusia mahdollisuuksia suhteessa EU:hun.

»Afrikan maiden on aiempaa helpompi jättäytyä EU:n tarjoamien yhteistyömahdollisuuksia ulkopuolelle, koska ne voivat valita muitakin mahdollisuuksia. EU:n täytyy kilpailla Afrikassa aiempaa merkittävämmillä kannustimilla, jos se aikoo saada yhteistyökumppaneita», Olivia Sundberg Diez sanoo.

EU-johtajien on määrä keskustella yhteistyön tulevaisuudesta Afrikan johtajien kanssa huippukokouksessa tänä vuonna. Amanda Bisongin mukaan odotukset eivät ole kovin korkealla: Yhtäältä kysymys palautuksista on niin politisoitunut ja vaikea, että korkealentoiset huippukokouspäätelmät tuskin pystyvät osoittamaan siinä uutta suuntaa. Toisaalta Afrikan maiden ensisijainen huoli on saada koronarokotteita, välttää taantuma ja säilyttää vakaus.

Bisongin mukaan Afrikassa katsotaan, ettei EU ole tehnyt tarpeeksi edistääkseen Afrikan velkahelpotuksista koronan vuoksi. Esimerkiksi Kiina on lupaillut Afrikan maille korottomia lainoja. Kiina on myös lähettänyt suoja­varusteita esimerkiksi Ghanan kautta useisiin Länsi-Afrikan maihin, ja Kiinan ja Afrikan johtajat tapasivat viime kesänä huippukokouksessa, jossa korostettiin solidaarisuutta koronaa vastaan.

»Korona on iskenyt lujaa EU:n yhteistyöhön Afrikan maiden kanssa», Bisong sanoo.

 

Gambialle EU ehdotti toukokuussa 2019, että maa alkaisi vastaanottaa Euroopasta kuukausittain sata palautettavaa tilauslennoilla. Vastalahjaksi EU tarjosi Gambian hallitukselle neuvontaa palautuksia koskevan kansalaisviestinnän tueksi. Lisäksi uhattiin viisumisääntöjen kiristämisellä.

Palautusten tahti olisi ollut ennen näkemätön. Gambia ei suostunut.

Keskustelua palautusyhteistyöstä on kuitenkin jatkettu, samoin kuin palautuksia, mutta hitaammin kuin EU haluaisi. Gambia on neuvotellut palautuksista etenkin Saksan kanssa osavaltiotasolla.

»Maastamuutto on koskettanut jokaista perhettä maassamme», kirjoitti Gambian parlamentin ulkoasiainvaliokunnan puheenjohtaja Sidia Jatta Saksan Baden-Württembergin osavaltion johdolle helmikuussa 2020.

»Haluaisimme nyt nähdä, kuinka yhteistyötämme voitaisiin uudistaa. Haluamme toimillamme mahdollistaa pitkäaikaisen menestyksen.»  

 

Juttua varten on haastateltu myös ohjelmajohtaja Roderick Parkesia Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik -tutkimusinstituutista. Jutun lähteenä on käytetty myös Gerald Knausin kirjaa Welche Grenzen brauchen wir.