Kesäkuun lopussa Brysselissä nähtiin Eurooppa-­neuvoston kokouksen päätteeksi erikoinen näytelmä, jossa Ranskan presidentti Emmanuel Macron veti maton Italian pääministerin Giuseppe Conten alta.

»Italia halusi EU:lta solidaarisuutta. Tässä on vastaus», Macron totesi muutama tunti kokouksen jälkeen.

Macron kielsi, että Ranska olisi valmis perustamaan alueelleen valvottuja siirtolaiskeskuksia, joista kokouksessa oli päätetty. Hän kieltäytyi, vaikka oli itse puoltanut sopua keskuksista. Macron halusi sovun, mutta ei keskuksia Ranskaan.

Keskuksia oli ajanut myös Italian pääministeri Conte. Hän uhkasi kaataa veto-oikeudellaan kaikki kokouksen päätelmät, jos muut EU-johtajat eivät kuuntelisi Italian tahtoa ja osoittaisi maalle solidaarisuutta siirtolaiskysymyksessä. Conten mukaan Italia oli jätetty vuosikausiksi yksin vastaamaan Välimeren yli tulevista siirtolaisista.

Kun kokouksessa päästiin sopuun EU:n alueelle kaavailluista keskuksista ja Pohjois-­Afrikan maihin suunnitelluista maihin­nousupisteistä, Conte julisti, ettei Italia enää ollut siirtolaiskysymyksessä yksin. Tästä lähtien EU-maat jakaisivat vastuuta Välimereltä pelastetuista siirtolaisista. Suojelun tarpeessa olevat ihmiset jaettaisiin keskuksista jäsenmaiden kesken, ja muut lähetettäisiin kotiinsa.

Kunnes Macron puuttui juonen kulkuun.

Macronin mukaan eurooppalaisia siirtolaiskeskuksia tulisi perustaa vain niihin etulinjan EU-maihin, joihin siirtolaisia nyt saapuu, eli ennen kaikkea Espanjaan ja Italiaan. Reitistä kohti Espanjaa on tullut paperittomien siirtolaisten vilkkain reitti Eurooppaan, kun taas Italiassa tulijoiden määrä on viime vuodesta vähentynyt. Myös Kreikkaan tulee edelleen siirtolaisia, mutta Kreikan saarilla on jo EU:n tuella toimivia keskuksia.

Välimeren maat ovat päävastuussa turvapaikanhakijoista ja muista siirtolaisista unionin yhteisen Dublin-asetuksen perusteella. Sen mukaan siirtolaisten rekisteröinnistä ja turvapaikkahakemusten käsittelystä vastaa pääsääntöisesti se jäsenmaa, johon siirto­lainen on ensimmäiseksi tullut.

EU-diplomaattien ja -poliitikkojen mukaan Macronin reaktio johtui Conten uhmakkuudesta. Se rikkoi EU:n diplomaattista koodia, särki luottamusta. Macron antoi samalla mitalla takaisin.

Siirtolaisuutta koskeva kiista on polttavin esimerkki siitä perusongelmasta, jonka kanssa Euroopan unioni painii: luottamuspulasta, joka estää poliittiset uudistukset ja jarruttaa Euroopan yhdentymistä.

Siirtolaiskysymyksessä luottamuspula tiivistyy rajanvetoon yksittäisen jäsenmaan vastuun ja kaikkien jäsenmaiden yhteisvastuun välillä. Voidaanko muita maita velvoittaa auttamaan yhtä maata, joka joutuu vaikeuksiin suuren turvapaikanhakijamäärän kanssa? Pohjimmiltaan kyse on solidaarisuuden puutteesta.

Samankaltaista kädenvääntöä käydään euroalueen uudistamisesta. Kuinka tarkasti etenkin eteläisten jäsenmaiden tulisi hoitaa oma taloutensa kuntoon, ennen kuin ne voivat odottaa apua muilta?

Yhteisvastuuta koskevien sääntöjen puute murentaa EU:n peruspilareita, jotka ovat vapaa sisäinen liikkuvuus ja taloudellinen yhdentyminen. Yhteisvastuukysymyksen alla muhii kuitenkin toinen, vielä vaikeampi ongelma, joka nakertaa luottamusta. Se koskee niitä pelisääntöjä, joilla erimielisyyksiä EU:ssa ratkotaan ja joilla yhteiskunnat toimivat. Etenkin Puolan ja Unkarin hallitukset toimivat vastoin unionin perusarvoja, kuten oikeusvaltioperiaatetta.

Miten luottamusta voisi parantaa, kun jäsenmaat eivät noudata samoja sääntöjä?

»Luottamus syntyy siitä, että kun sanoo jotakin, tarkoittaa sitä, ja kun lupaa tehdä jotakin, tekee sen. Tai jos ei tee, antaa uskottavan syyn, miksi», sanoo Crisis Management Initiative -rauhanvälitysjärjestön (CMI) ohjelmajohtaja Ville Brummer.

Brummer rakentaa työkseen luottamusta sellaisten osapuolten välille, jotka ennen neuvottelu­pöytään istumista ovat tähdänneet toisiaan aseilla. EU ei toki ole yhtä huonossa jamassa, mutta luottamusta rakentavien neuvottelujen dynamiikka on silti sama. Jokaisen tulee olla sanojensa mittainen.

Neuvottelujen toinen sääntö on, että osapuolten tulee ymmärtää neuvottelukumppaniensa kontekstia. Brummerin mukaan neuvotteluissa ei voi odottaa, että toiset toimivat niin kuin itse olettaa heidän toimivan.

EU:n turvapaikkapolitiikassa keskinäisen ymmärryksen puute on näkynyt alusta saakka.

Kun EU:n yhteisen turvapaikkajärjestelmän kiistanalaisinta sääntöä eli Dublin-asetusta alun perin säädettiin 2000-luvun alussa, Italian, Kreikan ja Espanjan mielestä oli kohtuutonta, että päävastuu jätettäisiin ulkorajoilla sijaitseville jäsenmaille.

Saksan vetämä Keski- ja Pohjois-Euroopan maiden ryhmä puolestaan vaati, että ulkorajavaltioiden oli otettava päävastuu. Vain siten ulko­rajavaltioilla olisi intressi valvoa unionin yhteistä rajaa kunnolla. Ja vain siten luvattomasti tulleita ihmisiä voitaisiin estää vaeltamasta pitkin sisärajatonta Eurooppaa omin päin.

Asiasta väännettiin kättä vuosina 2001–2002 niin pitkään, että neuvostossa puhetta johtanut Tanska vei lopulta keskeneräisen ehdotuksen ministerien käsiteltäväksi. Koska ministerit eivät pystyneet päättämään asiasta kokouksessaan, Tanska turvautui niin sanottuun hiljaisen hyväksynnän menettelyyn.

Kokousta seuraavana päivänä jäsenmaiden edustustoille lähetettiin Tanskan aloitteesta faksi. Tanskan mallin mukaan EU:n ulkorajavaltiot jätettäisiin päävastuuseen turvapaikkahakemusten käsittelemisestä, ja tämä malli tulisi voimaan, ellei jokin jäsenmaa vastustaisi sitä seitsemän päivän kuluessa. Hiljaisuus olisi myöntymisen merkki.

Yksikään maa ei vastannut.

Tanskan menettely rikkoi Brysselin diplomaattista tapaa. Sen mukaan ministerit päättävät kokouksissaan vain asioista, joista on jo löydetty konsensus virkamiestasolla. Hiljaisen hyväksynnän menettelyssä eri mieltä oleminen olisi puolestaan rikkonut neuvoston konsensuksen rakentamisen perinnettä. Yksikään jäsenmaa ei halunnut menettää kasvojaan, ja Dublin-asetus saatiin säädetyksi.

Samalla rakennettiin perusta etelän ja pohjoisen väliselle epäluottamukselle ja solidaarisuuden puutteelle turvapaikkapolitiikassa.

Pohjoisen näkökulmasta eteläiset jäsenmaat ovat sittemmin syöneet sanansa, kun ne eivät ole kyenneet tai halunneet rekisteröidä kaikkia turvapaikanhakijoita vaan ovat päästäneet heitä liikkumaan pohjoisempiin jäsenmaihin. Eteläisten maiden näkökulmasta ulkorajavaltioita ei kuultu neuvotteluissa eikä niiden kontekstia ymmärretty.

Nyt solidaarisuuden puute on syy siihen, että EU:ssa päätettiin kesäkuun lopussa yrittää ulkoistaa turvapaikkavastuuta unionin ulkopuolelle, sanoo brysseliläisen European Policy Centre -ajatushautomon analyytikko Frank Mc Namara.

Ulkoistamisesta on keskusteltu ajoittain 2000-luvun alusta saakka. Nyt päätös syntyi, koska muuhun ei ollut poliittista tahtoa.

»Tämä on Euroopan unionin murroskohta. Neuvoston nykyinen puheenjohtaja Itävalta ajaa maihinnousupisteitä kolmansiin maihin voimakkaasti, koska ei halua jakaa turvapaikanhakijoita Välimeren EU-maista muihin jäsenmaihin. Jos maihinnousupisteistä onnistutaan sopimaan kolmansien maiden kanssa, Itävalta saa siitä sulan hattuunsa puheenjohtajakautensa päätteeksi», Mc Namara sanoo.

Toistaiseksi sekä Libya että Tunisia ovat kieltäytyneet perustamasta alueelleen EU:n maihinnousupisteitä, joihin Välimereltä pelastettuja kuljetettaisiin. Kun vastaavista ideoista on keskusteltu aiemmin, myös muut Pohjois-Afrikan maat ovat olleet haluttomia suostumaan.

Edes sopu maihinnousukeskuksista ja unionin sisäisistä siirtolaiskeskuksista ei kuitenkaan ratkaise yhteisen turvapaikkapolitiikan perusongelmaa.

Vaikka keskuksia onnistuttaisiin perustamaan, turvapaikanhakijat pitäisi jakaa niistä jonkin periaatteen mukaisesti jäsenmaiden kesken, Mc Namara muistuttaa. Näistä periaatteista keskustellaan edelleen, kun Dublin-asetusta yritetään uudistaa. Uudistuksessa kiistellään siitä, miten turvapaikanhakijoita voitaisiin jakaa ulkorajavaltioista muihin jäsenmaihin.

Saksan liittokansleri Angela Merkel on sanonut haluavansa eurooppalaisen ratkaisun, samoin esimerkiksi Suomi. Suomelle ei kuitenkaan kelpaa pakollinen jakomekanismi. Puola ja Unkari puolestaan vastustavat turvapaikanhakijoiden jakamista ylipäänsä.

»EU osti kesäkuun kokouksessa lisäaikaa dialogille turvapaikanhakijoiden jakamisesta jäsenmaiden kesken», Mc Namara sanoo.

EU:n suurista suunnitelmista myös talous- ja rahaliitto EMU:n uudistaminen on kesken. Sitä varten on kaavailtu jopa euroalueen omaa valtiovarainministeriötä – mutta sellainen ei auta, jos euroalueen maiden keskinäinen luottamus on kuralla. Se pitää saada ensin kuntoon, sanoo Bruegel-ajatushautomon apulaisjohtaja Maria Demertzis.

Demertzisin mukaan talous- ja rahaliiton uudistamisen kannalta keskeistä olisi, että Euroopan unioni seuraisi jäsenmaittensa hallinnon kehitystä. Vain siten jäsenmaat voisivat oppia luottamaan toisiinsa.

»Meillä on perusteellisia prosesseja talouden tarkastelemiseksi, mutta ei mitään vastaavaa instituutioiden laadun seuraamiseksi», Demertzis toteaa.

EU seuraa euroalueen maiden talouden kehitystä esimerkiksi talous- ja rahaliittoa koskevan sopimuksen määrittelemillä mittareilla. Talous on kuitenkin vain tuotos. Sen lisäksi pitäisi seurata panoksia: talouden ja yhteiskunnan rakenteita, hallinnon laatua, kansalaisten asenteita.

»Julkisen hallinnon laatu luo edellytykset talouden ja yhteiskunnan toiminnalle», Demert­zis tarkentaa. Hallinnon laatu kertoo siitä, miten yhteiskunta voi ja mitä siltä voi odottaa.

Lisäksi hyvä hallinto luo jäsenmaihin sellaista yhteiskunnallista liimaa, joka voi tehdä niistä samanmielisiä. Samanmielisyys on jäsenmaiden keskinäisen luottamuksen edellytys. Luottamus puolestaan on edellytys sille, että jäsenmaiden velkoja voitaisiin joskus hoitaa yhteisvastuullisesti.

Nykyinen epäluottamus johtuu Demertzisin mukaan osaltaan siitä, että EU-maiden yhteiskunnalliset ja taloudelliset rakenteet eivät ole lähentyneet eli konvergoituneet.

Demertzis on selvittänyt EU-maiden hallinnon kehitystä parinkymmenen viime vuoden ajalta etenkin talouskriisin pahiten koettelemissa maissa. Demertzisin mukaan hallinto on heikentynyt etenkin Kreikassa ja Italiassa. Kreikassa julkisen hallinnon laatu oli jo ennen talouskriisiä EU:n keskiarvoa huonompi, eikä ole yllätys, että talouskriisin aikana hallinto romahti nopeasti.

»Kreikan instituutiot eivät olleet tarpeeksi vahvoja kestääkseen valtavan sokin», Demert­zis sanoo. Käytännössä Kreikan hallinnon romahdus näkyi etenkin oikeusvaltion periaatteiden, kuten oikeudenkäyntien nopeuden ja reiluuden sekä yksityisen omaisuudensuojan rapautumisena. Myös Kreikan ulkorajavalvonta petti ja turvapaikanhakijoiden vastaanottojärjestelmä romahti.

Italiassa hallinto on heikentynyt jatkuvasti jo kuluvan vuosituhannen alusta saakka. Etenkin oikeusvaltioperiaate alkoi rapautua jo vuosia ennen talouskriisiä.

»Italian hallinnon heikentyminen ei johdu kriisistä, vaan kyse on jostakin yhteiskuntaan itseensä liittyvästä», Demertzis sanoo.

»Nyt tilanne estää maata uudistamasta taloudellisia rakenteitaan. Yhteiskunnallisen liiman heikkeneminen selittänee osaltaan maan nykyistä oikeistopopulismin valtaannousua.»

Demertzisin mukaan hallinnon heikkous selittää sitä, että Kreikka ja Italia ovat selvinneet talouskriisistä muita hitaammin. Irlannissa, Espanjassa ja Portugalissa hallinto säilytti toimintakykynsä läpi talouskriisin, mistä syystä maat selvisivät kriisistä melko nopeasti.

Itäisen Keski-Euroopan maat otettiin 2000-luvulla EU:n jäseniksi osittain siksi, jotta jäsenyys nopeuttaisi maiden kehitystä. Hallinnon mittareilla tämä ei näytä toteutuneen.

Sekä Unkarissa että Puolassa hallinto toimii yhä huonommin kuin EU-maissa keskimäärin. Suurta romahdusta Demertzisin käyttämillä mittareilla ei näy – mikä johtunee kuitenkin siitä, että mittarit kuvaavat vastaajien käsityksiä hallinnon toiminnasta. Siksi mittarit eivät vielä heijastele esimerkiksi Puolan oikeuslaitoksen kiistanalaisia uudistuksia ja EU:n aloittamaa oikeusvaltiomenettelyä.

Bulgariassa ja Romaniassa hallinto ei ole kohentunut käytännössä lainkaan sen jälkeen kun maat liittyivät Euroopan unioniin vuonna 2007. »Tämä on mielestäni sokeeraavinta», Demertzis sanoo. »Euroopan unioniin liittyminen ei ole riittänyt parantamaan hallintoa näissä maissa.»

Demertzis ehdottaa, että Euroopan unioni ottaisi käyttöön uudenlaisen hallinnon suorituskykymittarin. Sen avulla seurattaisiin hallinnon laatua eli niitä yhteiskunnallisia panoksia, joista taloudellinen menestys ja yhteiskunnallinen vakaus syntyvät. Sellaisia olisivat esimerkiksi korruption vähentäminen ja oikeusjärjestelmän riippumattomuuden parantaminen.

Kaikki lähtee kuitenkin jäsenmaista itsestään. EU voi vain tukea uudistuksia.

»Jos jäsenmaa ei halua toimia, se ei toimi. Mutta huomion kiinnittäminen näihin mittareihin loisi jäsenmaihin painetta toimia nykyistä paremmin», Demertzis sanoo.

Bulgariassa ja Romaniassa hallinto ei ole kohentunut käytännössä lainkaan sen jälkeen kun maat liittyivät Euroopan unioniin vuonna 2007.

Vielä on jäljellä se kaikkein vaikein kysymys. Se koskee sitä, miten EU voisi toimia unionin perusarvoja ja yhteisiä sääntöjä uhmaavien Puolan ja Unkarin kanssa.

Euroopan komissio on käynnistänyt Puolaa vastaan oikeusvaltiomenettelyn, koska Puolan oikeuslaitoksen uudistukset vaarantavat oikeus­valtioperiaatteen ja oikeuslaitoksen riippumattomuuden. Puola saattaa menettää äänioikeutensa neuvostossa, ellei palaa noudattamaan unionin arvoja.

Unkaria vastaan komissio on aloittanut niin sanottuja rikkomusmenettelyjä etenkin maan turvapaikkapolitiikan vuoksi. Heinäkuussa komissio päätti viedä Unkarin Euroopan unionin tuomioistuimeen, koska maa pitää turvapaikanhakijoita säilössä määräämättömiä aikoja eikä salli kaikkien edes hakea kansainvälistä suojelua. Tämä on EU:n yhteisen turvapaikkalainsäädännön vastaista. Lopputuloksena voi olla sakkoja.

EU:n uskottavuuden kannalta tilanne on vakava. Jos jäsenmaat eivät toimeenpane yhdessä sovittuja sääntöjä eivätkä edes sitoudu lakeja ja niiden säätämistä kannatteleviin perusarvoihin, uskottavuus murenee. Luottamusta rakentavilta neuvotteluilta ja hallinnon laadun seurannalta putoaa pohja.

Jotta tämä oikeusvaltiokriisi saataisiin ratkaistuksi, tarvittaisiin parempaa johtajuutta, sanoo Open Society -säätiön Euroopan-keskuksen johtaja Heather Grabbe. Säätiön on perustanut unkarilainen suursijoittaja George Soros, jonka Unkarin nykyhallitus on leimannut kansanviholliseksi.

Grabben mukaan poliittisten johtajien on selitettävä kansalaisille, mitä EU-instituutioissa tehdään ja miten kansallinen etu ja EU:n etu liittyvät toisiinsa. Populismin aikana tämä on hankalaa, mutta uutta uskallusta on löydyttävä, jos unionia halutaan kehittää, Grabbe toteaa.

Tässä voi kenties auttaa viime vuosien populistisen aallon huipentuma – brexit.

»Monikaan EU-kansalainen ei halua, että omalle maalle kävisi niin kuin Britannialle on kansanäänestyksen jälkeen käynyt», Heather Grabbe sanoo. Näyttää selvältä, että britit jäävät neuvotteluissa häviölle. EU-jäsenyys näyttää siksi aiempaa tärkeämmältä, ja mukana pysymisen hyödyistä on entistä helpompi puhua.

Toinen apu voi löytyä EU:n tulevasta budjetista. Komissio suunnittelee asettavansa oikeusvaltioperiaatteen noudattamisen EU-rahoituksen ehdoksi. Rahahanat voitaisiin tulevaisuudessa vääntää kiinni niiltä, jotka eivät noudata unionin perusperiaatteita.

Maria Demertzisin mukaan oikeusvaltiokehityksen seuraaminen on EU:n keskinäisen luottamuksen kannalta avainkysymys. Siksi oikeusvaltioperiaatteen toteutumista pitäisi mitata ja edellyttää säännöllisesti, ei vain unioniin liityttäessä.

Hyvä uutinen on se, että kansalaisten luottamus EU:ta kohtaan on kohentunut.

Tuoreimman eurobarometrin mukaan EU-kansalaisten luottamus unioniin on nyt korkeimmillaan sitten kuluvan vuosikymmenen alun. 42 prosenttia EU-maiden kansalaisista luottaa EU:hun. Unioniin luotetaan jopa enemmän kuin kansalliseen hallitukseen tai parlamenttiin: niihin sanoo luottavansa noin kolmannes EU-kansalaisista.

Myös EU:n diplomaattipiireissä keskinäistä luottamusta tai ainakin yhtenäisyyttä on nyt enemmän kuin ennen, sanoo Suomen korkein EU-diplomaatti Marja Rislakki. Suomen pysyvä edustaja EU:ssa neuvottelee muiden korkeiden virkamiesten kanssa esimerkiksi turvapaikkapolitiikasta ja euroalueen uudistuksista yhtä tasoa ennen ministereitä.

Rislakin mukaan Britannian käynnistämä EU-ero ja kauppasuhteiden huononeminen Yhdysvaltain kanssa ovat herättäneet EU-maat siihen, että yhtenäisyyttä tarvitaan aiempaa enemmän.

Britannian eroilmoituksen jälkeen yhteisessä puolustuspolitiikassa on päästy eteenpäin entistä jouhevammin. Ja kun presidentti Donald Trump on uhkaillut kauppasodalla, EU:ssa on ymmärretty, kuinka tärkeää on etsiä keskinäistä konsensusta. EU on jäänyt yksin puolustamaan sääntöperustaista, monenkeskistä kansainvälistä järjestystä.

Rislakin mukaan kaikkein tärkeintä diplomatiassa ja luottamuksen rakentamisessa ovat henkilökohtaiset suhteet. Niitä rakennetaan etenkin ryhmämatkoilla, joilla vietetään aikaa yhdessä myös virallisen ohjelman ulkopuolella. Vaikka diplomaattinen koodi on ulospäin tiukka, epämuodolliset tilanteet hitsaavat diplomaatteja yhteen ja lisäävät ymmärrystä toisten konteksteista.

Myös CMI:n rauhanneuvottelija Ville Brummer korostaa henkilökohtaisten ja epämuodollisten suhteiden merkitystä luottamuksen rakentamisessa. Pelkkien poliittisten lausumien perusteella ei voi tietää, mitä näkemyksiä eri osapuolilla on sanojensa takana. Se selviää vasta, kun tavataan epävirallisesti, piilossa kameroilta ja mikrofoneilta.

»Olen ollut mukana esimerkiksi sellaisissa neuvotteluissa, joissa on puheiden pitämisen lisäksi laulettu karaokea ja pelattu jalkapalloa», Brummer kertoo.

Lopulta luottamuksen rakentaminen vaatii myös sitkeyttä. Neuvottelut ovat tuskin koskaan suoraviivainen prosessi, jossa luottamus kasvaa kaiken aikaa. Välillä se voi myös vähetä. »On siedettävä huomattavaakin epävarmuutta», Ville Brummer sanoo.

Myös tämä voi olla EU:n kannalta hyvä uutinen. EU-maiden välinen luottamus saattaa nyt olla vähissä vain väliaikaisesti.

Neuvostossa luottamuksen rakentaminen jatkuu parhaillaan osin suljettujen ovien takana. Nähtäväksi jää, kuinka rohkeasti valtiojohtajat viestivät kansalaisille EU:n uudistustarpeista. Luottavaisille kansalaisille eurooppalaisten ratkaisujen tarpeellisuuden selittäminen lienee kuitenkin aiempaa helpompaa. Todennäköisesti kansalaiset myös haluavat kuunnella.

Tästä kertoo se, että eurobarometrin mukaan EU-kansalaisten mielestä EU:n paras saavutus on ihmisten, tavaroiden ja palveluiden vapaa liikkuvuus EU:n sisällä. Neljänneksi tärkein on euro.

Jos EU-maiden hallitukset turvautuvat turvapaikkapolitiikassa ja euroalueen uudistamisessa pelkästään kansalliseen politiikkaan, kansalaisten arvostamat EU:n saavutukset ovat uhattuna.

Juttua varten on haastateltu myös kansanedustajaa ja rauhanvälityksen asiantuntijaa Pekka Haavistoa. Lähteinä on käytetty lisäksi Brian C. Rathbunin teosta Trust in International
Cooperation (Cambridge University Press 2012) ja Daniel Naurinin sekä Helen Wallacen toimittamaa teosta Unveiling the Council of the European Union (Palgrave Macmillan 2010).