Viimeisin ilmastohuippukokous Etelä-Afrikan Durbanissa joulukuussa venyi yli ilmoitetun kokousajan. Kuva: UN Climate Change / Flickr”Durbanin ilmastokokouksen tulokset saattavat johtaa neljän asteen globaaliin lämpenemiseen”, raportoi The Economist viime joulukuussa. Arvio on triviaalisti oikeassa, mutta samalla suunnaltaan epätarkka. Lisäksi se asettuu käytännössä kansainvälistä ympäristöpolitiikkaa vastaan.
Eurooppalaiset analyysit YK:n vuosittaisista ilmastokokouksista ovat samanlaisia vuodesta toiseen. Kokouksen anti todetaan muutamista edistysaskelista huolimatta vaatimattomaksi, koska neuvottelut eivät päätyneet korkeampiin päästövähennystavoitteisiin, joilla maapallon keskimääräinen lämpeneminen pysyisi hallitusti kahden asteen alapuolella. Arvioissa puhutaan epäonnistumisesta ja vähäisestä kunnianhimosta sekä kritisoidaan syntynyttä sopimustekstiä sisällön puutteesta. Kansainvälisessä ilmastopolitiikassa ”keskustelu jatkuu”, mutta mitään ”todellista” ei saada aikaan. Arvioista syntyy hokemia, joissa epäillään YK:n toimintakykyä niin ilmastoneuvotteluissa kuin maailmanpolitiikassa laajemminkin, ja hokemat tunkeutuvat julkiseen tietoisuuteen joukkotiedotusvälineiden kautta.
Tämän dramaturgian perusongelma on se, ettei ilmastoneuvotteluille asetettuja odotuksia saavuteta kansainvälisten sopimusten rajallisilla välineillä. Arviot kansainvälisen ilmastopolitiikan onnistumisesta tulisi sijoittaa olemassa olevien mahdollisuuksien piiriin, eli suhteuttaa siihen, mistä voidaan sopia kansainvälisesti ja mitä päättää kansallisesti. Muussa tapauksessa vaarana on YK:n alaisen neuvottelujärjestelmän eroosio sen oletetun jatkuvan ”epäonnistumisen” takia.
Kauas odotukset karkaavat
Jatkuvien pettymyksien kasautuessa on syytä miettiä eräitä periaatteellisia tekijöitä YK:n ilmastoprosessiin kohdistuvien odotuksien taustalla. Nämä odotukset ilmentävät kylmän sodan päättymisen jälkeistä eurooppalaista edistysuskoa. Optimistisella 1990-luvulla esitettiin nyttemmin puhki siteerattu ”historian lopun” teesi demokratian ja markkinatalouden voittokulusta, ja samaan aikaan Washingtonin konsensus kiihdytti globalisaatiota ja keskinäisriippuvuutta. Maailmantaloudessa alkoi kasvukausi, johon ennenäkemättömällä tavalla osallistui suuri osa maailmaa kehitysmaita myöten. Samalla usko kansainvälisten sopimusten mahdollisuuksiin vahvistui voimakkaasti. Kun vielä kylmän sodan aikana kansainväliset sopimukset nähtiin neutraaleina ja mahdollisuuksiltaan melko rajallisina työvälineinä, alettiin niitä 1990-luvulla pitää keinona edistää kunnianhimoisia ja arvolatautuneitakin pyrkimyksiä, kuten ihmisoikeuksia, ympäristönsuojelua ja vapaakauppaa. Professori Martti Koskenniemen sanoin kansainvälinen oikeus ”kääntyi kohti etiikkaa”. Hetken aikaa näytti siltä, että itse hyvä elämä oli saavutettavissa kansainvälisillä sopimuksilla. Varsinkin Euroopassa monenkeskisiä sopimuksia koskevat odotukset nousivat ennennäkemättömälle tasolle.
Monenkeskinen päätöksenteko menestyikin hetken erittäin hyvin. Uruguayn neuvottelukierroksella kansallisvaltiot luovuttivat niin paljon valtaa Maailman kauppajärjestö WTO:lle, että 1980-luvulla moisesta olisi voitu vain unelmoida. Myös YK:n turvallisuusneuvoston tehtävä korostui konfliktien ratkaisussa. Rio de Janeiron Earth Summit -suurkokouksessa 1992 luotiin pohja modernille kansainväliselle ympäristöpolitiikalle. Viisi vuotta myöhemmin allekirjoitettiin Kioton pöytäkirja, joka sanktioineen ja aikatauluineen on selkeästi historian tiukin ympäristösopimus. Jos nykytilannetta verrataan näihin 1990-luvun läpimurtoihin, ovat viimeaikaiset ilmastokokoukset kieltämättä mitäänsanomatonta institutionaalisen diskurssin arkipäivää – välttämätöntä mutta laajemmalta merkitykseltään epäselvää.
Monenkeskisyyden melankolia
Tarkemmin katsottuna kansainvälinen ilmastopoliittinen päätöksenteko on ollut vaikeuksissa alusta alkaen. Tärkeimpiä syitä tähän ovat ilmastonmuutoksen ongelman rakenne sekä yhteen kietoutuneet kansalliset ja geopoliittiset esteet.
Ensinnäkin ilmastonmuutoksen torjunta vaatii laaja-alaisia politiikkatoimia, jotka vaikuttavat kansantalouteen, kasvuun ja innovaatioihin. Vihreän ja ruskean talouden keskinäisdynamiikka on monisyistä ja osin kiistanalaistakin. Voidaan kuitenkin esittää, että kunnianhimoisella ilmastopolitiikalla on vaikutuksia yksityisten sijoittajien pääomien tuottoihin, ja jo tämä herättää usein investoijien periaatteellisen vastarinnan. Lisäksi ilmastopolitiikka kytkeytyy suoraan energiapolitiikkaan ja maankäyttöön, jotka ovat perinteisesti kansallisen itsemääräämisoikeuden ytimessä. Kiinnostus suvereniteetin jakamiseen näillä politiikka-alueilla ei ole koskaan ulottunut kauas Euroopan ulkopuolelle. Näin jo ilmasto-ongelman rakenne kaventaa kansainvälisten sopimuksien mahdollisuuksia monin tavoin.
Toiseksi oikeudellisesti sitova kansainvälinen sopimus joutuu Yhdysvalloissa senaatin käsittelyyn ja vaatii siellä kahden kolmasosan määräenemmistön. Senaatti sen paremmin kuin Yhdysvaltojen yleinen mielipidekään eivät hyväksy ympäristöpoliittisia velvoitteita, mikäli oikeudelliselta muodoltaan samat vaatimukset eivät koske myös Kiinaa ja muita nousevia talouksia. Ne puolestaan vastustavat tiukasti itseään koskevaa, velvoittavaa kansainvälistä säätelyä. YK:n ilmastopolitiikan tuloksekkuus riippuu sen suhteesta näiden suurten jäsenmaiden kansalliseen politiikkaan. Siihen YK:n ilmastopolitiikalla on kuitenkin rajallisesti vaikutusvaltaa.
Velvoittavien ja oikeudellisesti sitovien ympäristösopimusten vaikeuksien ohella kansainvälinen kilpailu näyttää lisääntyvän myös talouden ja turvallisuuspolitiikan alueella. Lisäksi finanssikriisien sarja on vähentänyt ilmastonmuutoksen painoarvoa kansainvälisellä asialistalla ja lisännyt eri toimijoiden pelkoa ilmastopolitiikan mahdollisista makrotaloudellisista rasitteista. Ellei maailmanpolitiikan järjestystä ravistella lähivuosina perustuksia myöten, näyttää trendi kulkevan yhä selvemmin kohti kansallisia, maakohtaisesti päätettyjä ja tältä pohjalta räätälöityjä ilmastopoliittisia toimia.
Menestystä epäonnistumisen varjossa
Rajoituksista huolimatta kansainväliset ilmastoneuvottelut ovat olleet monin tavoin myös tuloksekkaita, jopa korvaamattomia. YK:n ilmastoneuvottelut ovat ensinnäkin pitäneet ilmastonmuutoksen vuodesta toiseen kansainvälisellä agendalla, mikä on puolestaan parantanut ympäristöpoliittisesti edistyksellisten ryhmien asemaa kansallisissa keskusteluissa ilmastosopimuksen 194 jäsenmaassa ja vahvistanut kansallista ilmastopoliittista päätöksentekoa.
Toiseksi ilmastoneuvottelut rakentavat yhteistä visiota ilmastonmuutoksen ongelmasta ja eri maiden velvollisuuksista, vaikkakin erittäin hitaasti. Osapuolet ovat vähitellen luopumassa kehitysmaiden ja teollisuusmaiden välisestä jyrkästä vastakkainasettelusta, mistä kertovat esimerkiksi Balin toimintaohjelmaan vuonna 2007 ensi kerran kirjatut kehitysmaiden kansalliset ilmastotoimet. Hyvä esimerkki viime vuosina syntyneestä yhteneväisyydestä on myös tavoite pysäyttää ilmaston lämpeneminen kahteen asteeseen, jonka puolesta Euroopan unioni pitkään kampanjoi ja joka on nyt yleisesti hyväksytty neuvotteluiden lähtökohdaksi ja globaaliksi tavoitteeksi.
Kolmanneksi kansainväliset ilmastoneuvottelut lisäävät eri maiden kansallisen ilmastopolitiikan läpinäkyvyyttä. Ilmastosopimukseen on suurella vaivalla rakennettu järjestelmä, jonka avulla mitataan, raportoidaan ja todennetaan maiden kasvihuonekaasupäästöjä. Eri osapuolten ilmastopolitiikkaa on näin mahdollista vertailla, ja valtiot voivat paremmin seurata naapureidensa toimenpiteitä. Myös ympäristönsuojelijoille ja medialle on tästä toiminnasta huomattavaa hyötyä kansallisella tasolla.
Lisäksi ilmastoneuvottelut toimivat myös ilmastopolitiikan käytännön ideoiden markkinapaikkana. Päästökauppa on tästä näkyvin esimerkki: alun perin amerikkalainen idea nousi ilmastopolitiikassa eurooppalaiseksi tavaramerkiksi. Nyt jopa nousevat kehitysmaat Kiina ja Etelä-Afrikka kokeilevat päästökauppaa. Useita muitakin kiinnostavia aloitteita on viime vuosina noussut julkiseen harkintaan nimenomaan YK:n ilmastoneuvotteluiden kautta. Aloitteet ovat koskeneet esimerkiksi trooppisen metsäkadon ehkäisyä (REDD+).
Utopia ilmastosopimuksesta
Jo edellä esitettyjen esimerkkien valossa on selvää, ettei kansainvälinen ilmastopolitiikka yksiselitteisesti epäonnistu, vaikkei se kykenekään täyttämään sille asetettuja kohtuuttomia odotuksia. Ei ole rakentavaa vuosittain odottaa ylhäältäpäin tulevaa kansainvälistä ilmastosopua, joka nostaisi maiden kansalliset päästötavoitteet tieteen vaatimalle tasolle. Ilmastopolitiikan historia ei tunne tämänsuuntaista kokoustulosta – ei edes 1990-luvulla, jolloin maailmanpolitiikan tähdet olivat monenkeskiselle päätöksenteolle suotuisassa asennossa.
Utooppista ajattelua voi tosin myös puolustaa. Saksalaisfilosofi Jürgen Habermasin mukaan poliittinen ajattelu elää ajan hengessä, ja tämä Zeitgeist saa voimaa kahdesta vastakkaisesta mutta toisiinsa kietoutuneesta ajatuksellisesta liikkeestä: historiallisesta ja utooppisesta ajattelusta. Kokemuksen kyllästämä historiallinen ajattelu näyttää omistautuneen utooppisten hankkeiden arvostelemiseen, kun taas utopiat voivat avata poliittisia mahdollisuuksia historiallisen jatkumon ulkopuolelle. Näin ollen utooppinen ajattelu on arvokas väline vaihtoehtojen etsimiseen, mutta sen tulee tukeutua historian prosessiin. Utooppiselle poliittiselle ajattelulle voidaan asettaa laadullisia kriteerejä; sitä tulee arvioida suhteessa edellytysten kypsyyteen, poliittiseen tiekarttaan, ”itse todellisuudessa olevaan todelliseen mahdollisuuteen”.
Utopia YK:n ilmastokokouksessa syntyvistä kunnianhimoisista päästötavoitteista ei kommunikoi historian eikä nykytilanteen kanssa. Lisäksi YK:n ilmastoneuvotteluiden leimaaminen jatkuvaksi pettymysten sarjaksi vaarantaa neuvotteluiden uskottavuuden ja poliittisen perustan. Mielikuva YK:n jatkuvasta ”epäonnistumisesta” tuottaa kyynistä yleisepäilyä, jonka valossa kansainväliset ympäristösopimukset sekä maailmanjärjestö itse ovat tuomittuja epäonnistumaan myös tulevaisuudessa ja kaikessa kauttaaltaan. Tämä puolestaan sopii erinomaisesti niille intressiryhmille, jotka vastustavat kaikkea kansainvälistä ympäristöpolitiikkaa. Vaikka vuosittainen odotus kansainvälisesti sovittavista kunnianhimoisista ja sitovista päästörajoituksista on kestämätön, voi YK:n ilmastoprosessi tehdä paljon kansallisten ilmastotoimien mahdollistamiseksi.
Kirjoittaja on tutkija Ulkopoliittisessa instituutissa.
