Vuonna 1956, pian sen jälkeen kun Suomi oli hyväksytty YK:n jäseneksi, suomalaiset »Suezin miehet» lähtivät Siinain niemimaalle Egyptiin ensimmäiseen rauhanturvaoperaatioon. He olivat talvi- ja jatkosodissa kunnostautuneita veteraaneja.
Siitä alkoi Suomen polku kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden vahvistajana. Poliittisen historian tutkija Jukka Pesu kuvasi vuonna 2020 väitöskirjassaan, miten Suomi vahvisti rauhanturvaamisella identiteettiään puolueettomana ja neutraalina Pohjoismaana. YK-jäsenyydellä ja rauhanturvaosallistumisella tehtiin samalla tärkeää imagopoliittista pesäeroa itäblokin maihin.
Nykyään suomalaisia palvelee maailman kriisialueilla Irakista Maliin ja Etelä-Sudanista Tadžikistaniin, ja toiminnalla on yhä moniulotteisempia ulko- ja sisäpoliittisia merkityksiä. Selvitimme suomalalaisilta kriisihallinnan ammattilaisilta, mitä he ajattelevat alansa nykytilasta. Haastateltavat pysyttelevät nimettöminä työnsä vuoksi.
Suomelle tärkein ulkopoliittinen viitekehys on Euroopan unioni, jonka kriisinhallinnan vahvistaminen on ollut Suomelle merkittävä poliittinen tavoite jäsenyyden alkuajoista lähtien.
Kriisinhallinta jaetaan yleensä kahteen kategoriaan, sotilaalliseen ja siviilikriisinhallintaan, joiden tulisi ideaalitilanteessa toimia saumattomassa yhteistyössä kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden edistämiseksi.
Siviilikriisinhallinnalla tuetaan kriisien ennaltaehkäisyä, hallintaa, ratkaisua ja jälleenrakennusta. Siviiliasiantuntijat ovat esimerkiksi poliisissa ja Rajavartiolaitoksella työskenteleviä viranomaisia sekä järjestökentän tai kehitysyhteistyön erityisosaajia, joita Suomi lähettää maailmalle esimerkiksi tarkkailu-, neuvonanto- ja kouluttamistehtäviin.
Siviilien ja sotilaiden tekemää kriisinhallintaa käsitellään ulko- ja turvallisuuspolitiikan päätöksenteossa eri painoluokissa. Sotilaalliseen kriisinhallintaan osallistumisesta keskustellaan tapauskohtaisesti tasavallan presidentin ja ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan kokouksissa sekä eduskunnassa. Siviilikriisinhallintaan osallistumisesta päätetään hallinnollisesti ulkoministeriössä.
Jako kertoo siviilikriisinhallinnan arvostuksen puutteesta ja toisaalta sotilaalliseen kriisinhallintaan liittyvästä suuremmasta poliittisesta herkkyydestä.
Kyse on myös rahasta: siviilikriisinhallintaan budjetoitua noin 20 miljoonaa euroa ei nähdä yhtä tarkan syynäyksen arvoisena kuin sotilaalliseen kriisinhallintaan vuosittain laitettua yhteensä yli 100 miljoonaa euroa. Budjettiepätasapainon vuoksi myös lähtökohdat ja odotukset siviili- ja sotilastoiminnan vaikuttavuudelle ovat erilaiset.
Suomi on kansallisesti trimmannut siviilikriisinhallintakoneensa kelpo kuntoon. Asiaa koskeva lainsäädäntö ja viranomaisprosessit ovat vakiintuneet. EU:n siviilioperaatioissa Suomi on yksi suurimmista osallistujista, ja asiantuntijat ovat hyvin koulutettuja.
Tämän hallituskauden kriisinhallinnan parlamentaarista komiteaa voidaan pitää hyvänä esimerkkinä Suomen periaatteellisesta omistautumisesta kansainväliselle kriisinhallinnalle. Komitea on sitouttanut eduskuntapuolueet pitkäjänteiseen työhön, lisännyt kriisinhallinnan tunnettuutta ja vahvistanut käsitystä siitä, että puolueet ovat yhtä mieltä sen tärkeydestä. Myös siviilikriisinhallinnan määrärahoja päätettiin kasvattaa.
Komiteatyön kääntöpuolena on keskustelun konsensushakuisuus: se ei ole omiaan lisäämään moniäänistä julkista keskustelua aiheesta. Kritiikille ja kehittämiselle on kuitenkin nähty aihetta.
Esimerkiksi ajatushautomo SaferGlobe on kiinnittänyt huomiota sekä asiantuntijoiden yhdenvertaisuusongelmiin että kovenevaan kansainväliseen kilpailuun. Suomalaisasiantuntijoiden urakehityksen esteitä tulisi purkaa, jotta heillä olisi paremmat mahdollisuudet edetä korkean tason tehtäviin. Näillä on myös ulkoasiainvaliokunnan mukaan ulkopoliittista painoarvoa.
Vaikka suomalainen tekisi työnsä hyvin, operaatio voi samaan aikaan epäonnistua muista syistä.
Komiteassa nousi esiin kriisinhallinnan vaikuttavuus ja sen mittaamisen ongelmat. Aihe ei ole uusi. Vuonna 2011 käynnistetty Kriisinhallinnan vaikuttavuuden arviointihanke antoi korjaussuosituksia, mutta työ ei ole edennyt. Arvioinnin puute heikentää entisestään siviilikriisinhallinnan läpinäkyvyyttä: kansalaiset tai kansanedustajat saavat huonosti tietoa toiminnan tarkoituksenmukaisuudesta.
Yksi ongelma on epäselvyys siitä, mitataanko aikaansaannoksia yksittäisten tehtävien, operaatioiden, EU:n vaikuttavuuden vai vieläkin yleisimmin kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden näkökulmasta. Eri mittareilla tulokset voivat näyttää erilaisilta: vaikka suomalainen tasa-arvoneuvonantaja tekisi työnsä hyvin, operaatio voi samaan aikaan epäonnistua muista syistä.
Siviilikriisinhallinnan tavoitteet on pitkään määritetty vain yleisellä tasolla. Operaatiokohtaisia tavoitteita Suomi ei ilmoita. Esimerkiksi päämäärää sille, miksi 30 suomalaista on lähetetty tarkkailu- ja neuvonantotehtäviin ympäri Ukrainaa, ei täsmennetä. Siksi siitä ei voida käydä julkista keskusteluakaan.
Yleisesti siviilikriisinhallinnan tavoite on kohdemaiden olojen »vakauttaminen» ja toisaalta Suomen sisäisen turvallisuuden vahvistaminen. Ulkoministeriö ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittinen selonteko kiinnittävät huomiota laajempaan turvallisuuden tuottamiseen ja Suomen kansainväliseen vastuuseen, kuten demokratian, hyvän hallinnon ja ihmisoikeuksien toteutumiseen.
Suomen strategiadokumenteissa selkeimmin asetettu tavoite on asiantuntijoiden lukumäärä: vuosittain 120–150 henkilöä. Heitä lähetetään erityisesti alueille, joilla on suurimmat turvallisuusvaikutukset Suomeen ja Eurooppaan.
Käytännössä kaikki asiantuntijat toimivat kansainvälisten organisaatioiden, EU:n, YK:n ja Etyjin tehtävissä. Tällöin heitä ohjaavat kulloistenkin operaatioiden tavoitteet. Kaikilla työntekijöillä ei kuitenkaan ole oikeutta lukea EU:n operaatiolle tavoitteet asettavaa suunnitelmaa, mikä voi jättää asiantuntijat kansallisesti määriteltyjen abstraktien ylätavoitteiden – kuten »demokratian ja ihmisoikeuksien edistämisen» – varaan.
Ulkoministeriö vastaa siviilikriisinhallinnan poliittisesta ohjauksesta, mutta sisäministeriöllä on käytännössä keskeinen rooli. Sisäministeriö tai sen alainen Kriisinhallintakeskus usein ehdottaa ulkoministeriölle, mitä kansainvälisiä tehtäviä tarjotaan suomalaisille. Kaikkiin tehtäviin Suomi ei asiantuntijoitaan tarjoa.
Kun ulkoministeriössä asetetut tavoitteet jäävät yleiselle tasolle, on sisäministeriö täyttänyt tyhjiötä omilla, täsmällisemmillä tavoitteillaan, jotka eivät kuitenkaan ole avoimesti saatavilla. Niitä ovat sisäministeriön hallinnonalaan liittyvät tehtävät, kuten rajaturvallisuus, terrorismin torjunta ja muuttoliikkeiden hallinta, jotka ovat muutenkin viime vuosina korostuneet EU:n siviilikriisinhallinnassa.
Ulkopoliittisesti suomalaisten osallistuminen on jo itsessään tärkeää.
Operaatioissa näyttäytyminen kartuttaa ulkopoliittista pääomaa, jota Suomi voi tarvittaessa hyödyntää kahdenvälisissä diplomaattisuhteissaan. Esimerkiksi Ukraina on huomioinut myönteisesti Suomen vahvan osallistumisen maassa toimiviin kansainvälisiin operaatioihin. Suomelle on myös avautunut ovia näiden operaatioiden johtotehtäviin.
Omia kansallisia tavoitteita enemmän Suomi on pyrkinyt profiloitumaan toimijana, jolle kriisinhallintaa määrittävät yhteiset, kansainvälisesti sovitut tavoitteet.
Suomen toiminta seuraakin kylmän sodan aikaisia neutraaliuden korostamisen polkuja: Suomi ei avoimesti ja monille suurille jäsenmaille tyypillisesti korosta kansallisten etujen tavoittelua kriisinhallinnan avulla. Tämä kuitenkin peittää alleen sen, että ylevistä tavoitteistaan huolimatta kriisinhallinta on poliittista.
EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan päätöksenteko perustuu yksimielisyyteen. Kun uusi operaatio perustetaan, sovitetaan ensin eriäviä intressejä yhteen kaupankäynnillä. Yleensä uutta operaatiota edistää jäsenmaa tai kourallinen maita – esimerkiksi Ranska ajoi operaatioita ranskankieliseen Afrikkaan – ja loput maat antavat sille tukensa vastavuoroisuutta odottaen.
Lisäksi EU-instituutioilla, kuten ulkosuhdehallinnolla, on myös valtaa operaatioiden sisällön rakentamisessa, kun ne käyvät esimerkiksi neuvotteluita isäntämaiden kanssa.
Viime aikoina siviilikriisinhallinnan rooli EU:n keinovalikoimassa on kutistunut. Sen kanssa osin päällekkäisiä tehtäviä hoitava rajavirasto Frontex on rohmunnut unionin resursseja, ja sotilaallinen kriisinhallinta on korostunut, uusimpana tukipuunaan Euroopan rauhanrahasto.
Syitä siviilipuolen hiipumiselle on etsitty hämärtyneistä tavoitteista: ennen EU perusteli toimintaansa kohdemaiden auttamisella, mutta 2010-luvun puolivälin maahanmuuttokriisin ja terrori-iskujen jälkeen on korostunut unionin sisäisen turvallisuuden lisääminen. Ulkopoliittisen instituutin ja Kriisinhallintakeskuksen tutkijoiden tuoreen tutkimuksen mukaan kriisinhallintaoperaatiot ovat jääneet eräänlaiseen limbotilaan sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden tavoittelun välille.
Laskeva into näkyy operaatioiden henkilöstöpulassa. Se, että vain muutama jäsenmaa on tosiasiassa kiinnostunut operaatiosta, heijastuu innostukseen lähettää niihin asiantuntijoita. Lisäksi EU kilpailee muun muassa Naton ja YK:n kanssa samoista osaajista.
Puolen vuosisadan takainen puolueettomuuspolitiikka ei enää kelpaa perusteluksi osallistua kansainvälisiin interventioihin.
2020-luvulla Suomen on tarpeen viestiä avoimesti kriisinhallintatoimintansa motiiveista. Läpinäkyvyys tavoitteista ja niiden saavuttamisesta palvelee kansanvaltaa: toimintaa voi arvioida vain, jos epäonnistumisia ei voida piilottaa epämääräisyyden ja ylätason tavoitteiden taakse. Hallitusohjelman yleiset tavoitteet tulisi muuntaa konkreettisiksi suunnitelmiksi. Kuinka esimerkiksi suomalaisten asiantuntijoiden läsnäolo Ukrainassa edistää Suomen tavoitteita, ja miksi tämä on paras keino niiden saavuttamiseksi?
Siviiliosallistumisen parlamentaarinen käsittely lisäisi toiminnan läpinäkyvyyttä, ja sen voisi toteuttaa aina uuteen operaatioon lähdettäessä. Avoin tavoitteenasettelu on myös osa kunnioittavaa suhdetta kriisinhallintaoperaatioiden kohdemaihin. Hävettävää tai piilotettavaa motiiveissa tuskin on.
Samaan aikaan kriisialueiden tarpeiden on oltava toiminnan lähtökohtana, vaikka omista intresseistä viestittäisiin entistä avoimemmin. Avoimuuden ohella kohdealueiden tarpeiden korostaminen voi olla Suomelle luonteva tapa erottautua muista.
Kansallisten intressien ja paikallisnäkökulman yhdistäminen on mahdollista. Se kuitenkin edellyttää parempia resursseja, suunnitelmallisuutta ja systemaattisuutta kentältä kabinetteihin, tarkempia maa- ja operaatiokohtaisia valintoja.
Kirjoittajat ovat tutkijoita Ulkopoliittisessa instituutissa ja työskennelleet aiemmin siviilikriisinhallintaoperaatioissa.
Juttua varten on haastateltu seitsemää kriisinhallinnan parissa työskentelevää virkamiestä ja muuta asiantuntijaa, ja lähteenä on käytetty Karjalaisen ja Ville Savorannan artikkelia The EU’s strategic approach to CSDP interventions.
