Syyskuinen sunnuntai viime vuonna: Saksan liittokansleri Angela Merkel soittaa Brysseliin. Hänellä on Euroopan komission puheenjohtajalle Jean-Claude Junckerille huonoja uutisia. Saksa aikoo aloittaa rajoillaan väliaikaiset tarkastukset.
Tarkimmin halutaan valvoa Itävallan-vastaista rajaa, sillä sen yli Saksaan kulkee turvapaikanhakijoiden hallitsematon virta.
Vaikka tarkastusten on määrä olla väliaikaisia, niiden symbolinen merkitys on valtava. Yhtäkkiä liikkuminen ei olekaan enää vapaata. Euroopan unionin kivijalka horjuu.
Schengenin sopimus sallii allekirjoittajamaiden valvoa sisärajojaan enintään puoli vuotta, jos jonkin jäsenmaan julkinen valta tai sisäinen turvallisuus on uhattuna. Alkuvuodesta Euroopan komissio laati jo suunnitelmaa siitä, kuinka rajatarkastuksia voitaisiin venyttää kahden vuoden ajaksi.
Jatkoaikaa vaativat etenkin Saksa ja Itävalta. Juuri ne olivat alkuvuoteen saakka vannoneet yhteistyön nimeen pakolaiskriisin ratkaisussa.
Jos rajatarkastuksista tulee pysyviä, Euroopan unionin kivijalka kaatuu, sanoo European Council on Foreign Relations -ajatushautomon Berliinin-toimiston johtaja Josef Janning.
»Schengen-järjestelmän sortumisella olisi vakavia kerrannaisvaikutuksia. Se osoittaisi, että eurooppalaista integraatiota voidaan purkaa», Janning toteaa.
Helmikuinen tiistai tänä vuonna: Eurooppa-neuvoston pysyvä puheenjohtaja Donald Tusk lähettää EU-maiden johtajille 16-sivuisen kirjelmän. Se on ehdotus Britannian kanssa sovittavista maan uusista jäsenyysehdoista.
Britannian pääministeri David Cameron oli neuvotellut Tuskin ja muiden EU-johtajien kanssa kuukausikaupalla uudistuksista, joita Cameron vaatii Britannian uuden jäsenyyssopimuksen pohjaksi. Sen perusteella brittien on määrä äänestää jo 23. kesäkuuta siitä, haluavatko he pysyä unionin jäseninä vai eivät.
Helmikuun Eurooppa-neuvoston kokouksessa Cameron ja muut EU-johtajat löysivät asiasta sovun, joka salli kummankin puolen esiintyä neuvotteluiden voittajana. Cameron pystyi osoittamaan kotiyleisölleen, että hän sai neuvotelluksi Britannialle entistä erityisemmän aseman unionissa. Cameron lupasi puoltaa kansanäänestyksessä sitä vaihtoehtoa, että Britannia pysyy EU:n jäsenenä. EU-johtajat puolestaan osoittivat, että unioni pystyy toimimaan vaikeassa tilanteessa – ja haluaa pitää Britannian jäsenenään.
Britannia sai sopimuksessa takuut siitä, etteivät euromaiden integraatio ja keskinäinen sääntely heikennä saarivaltion tai muiden ei-euromaiden asemaa. Sopimuksella lisätään kansallisten parlamenttien valtaa jarruttaa EU:n lainsäädäntöhankkeita ja kohennetaan unionin kilpailukykyä sääntelyä purkamalla.
Muille EU-johtajille oli vaikeinta hyväksyä Britannian vaatimus siitä, että saarivaltio voisi evätä EU-maista tulevilta maahanmuuttajilta sosiaaliturvan neljän ensimmäisen vuoden ajan. Lopulta päästiin sopuun siitä, että mikä tahansa EU-maa voisi pidättää tulijoiden sosiaaliturvan neljäksi vuodeksi, jos heidän määränsä on poikkeuksellisen suuri.
Jos Britannia jättäisi EU:n, isku olisi unionille kova. Unioni menettäisi lähes 13 prosenttia budjetistaan ja mittaamattomasti kansainvälistä arvovaltaansa. Lisäksi jäsenmaiden perinteiset jakolinjat voisivat mennä uusiksi: esimerkiksi Hollanti ja Ruotsi menettäisivät avointa kauppaa kannattavan kumppanin ja tuntisivat olonsa unionissa kodittomaksi ilman Britanniaa, sanoo Carnegie Europe -ajatushautomon Brysselin-toimiston vieraileva tutkija Stefan Lehne.
Ei-äänten voitto kansanäänestyksessä tarkoittaisi käytännössä sitä, että Britannia alkaisi neuvotella EU:n kanssa asemastaan unionin ulkopuolella. Neuvottelut kestäisivät vuosia, ja saarivaltio todennäköisesti vaatisi vapaan kaupan etuja mutta vapautusta maksuista ja sääntelystä.
»Britannialle voisi sopia Norjan-mallin kaltainen jäsenyys Euroopan talousalueessa, mutta maa vaatisi todennäköisesti myös sananvaltaa EU:n lainsäädäntöön», Lehne arvioi.
Mutta vaikka Britannia jäisi unionin jäseneksi, kädenvääntö saarivaltion asemasta tuskin jäisi tähän. Britannian uusia jäsenyysehtoja koskeva neuvottelutulos tunnustaa, että Britannia ei ole sitoutunut poliittisen integraation syventämiseen.
»Jos Britannia jää jäseneksi, Cameron pystyy vastedes sanomaan muille EU-maille, että olkaa nyt varovaisia älkääkä riskeeratko tätä (Britannian asemaa koskevaa) sopua ajatuksillanne enemmästä Euroopasta», Josef Janning toteaa.
Rajavalvonta ja Britannian eroaikeet ovat oireita siitä, että Euroopan unionin syvään uurtunut, integraatiota vuosikymmeniä ohjannut dynamiikka on muuttunut, Josef Janning sanoo.
Euroopan unionin liikevoimaa ovat perinteisesti säädelleet kaksi maaryhmää. Integraatiota ovat ajaneet ylikansallisen vallankäytön kannattajat, integrationistit. Jarrua ovat puolestaan painaneet hallitusten välisen yhteistyön puolustajat.
Saksa on ollut yhdentymistä ajaneista jäsenmaista suurin, ja sen kantoja ovat seurailleet monet pienet maat, kuten Suomi ja EU:n perustajamaat Hollanti, Belgia, Luxemburg ja Italia. Ne ovat olleet valmiita siirtämään päätösvaltaa ylikansalliselle tasolle ja luopumaan osasta suvereniteettiaan, koska ovat katsoneet, että integraatio vahvistaa kaikkien asemaa.
Yhdentymisen kannattajien mielestä enemmän Eurooppaa on ollut yksinkertaisesti enemmän.
Hallitusten välistä yhteistyötä ovat puolestaan kannattaneet etenkin Ranska ja Britannia. Ranska on perinteisesti ollut yhdentymisen suhteen varovainen: jo eurooppalaisen yhteistyön alkumetreillä, Charles de Gaullen aikana 1960-luvulla, maa osoitti mieltään, koska de Gaulle ei halunnut yhteistyön kehittyvän ylikansalliseen suuntaan. Ranska boikotoi EU-kokouksia tyhjän tuolin politiikallaan.
Britannia ei puolestaan ole koskaan samaistunut mannereurooppalaiseen, poliittiseen unioniprojektiin. Maa liittyi Euroopan talousyhteisöön vasta vuonna 1973 ja on pysytellyt Schengen-alueen ulkopuolella.
Perinteisesti hallitusten välisen yhteistyön puoltajat ovat kuitenkin pitäneet EU:ta välttämättömänä jatkeena kansallisvaltioiden intresseille. Etenkin kylmän sodan aikana Euroopassa ajateltiin, että poliittinen yhdentyminen on tarpeen, jotta voidaan minimoida eurooppalaisten valtioiden välisen konfliktin riski. Lisäksi lännen täytyi puolustaa demokratiaan ja liberaaliin kapitalismiin perustuvaa yhteiskuntamalliaan, koska naapurina oli Neuvostoliitto. Malli näytti sitä vahvemmalta, mitä yhtenäisemmin Euroopan maat asioitaan hoitivat.
Toisin sanoen hallitusten välisen yhteistyön kannattajat suostuivat päätöksenteon keskittämiseen silloin, kun sillä voitiin ratkaista ongelmia, Janning sanoo.
Tämän dynamiikan turvin EU on historiallisesti vahvistunut kriiseissään. Vaikka unioni esimerkiksi 1970–1980-luvulla kamppaili talousongelmiaan ja euroskleroosiksi nimettyä integraation hidastumista vastaan, päätöksentekoa keskitettiin vähittäin, koska sen nähtiin olevan hyväksi kaikille. Vuonna 1979 esimerkiksi järjestettiin ensimmäiset europarlamenttivaalit.
Nyt eurokriittisyys on kääntänyt asetelman päälaelleen.
Siinä missä EU:n ylikansallista päätöksentekoa pidettiin ennen osana ongelmien ratkaisua, eurokriitikot pitävät integraatiota osana ongelmia. Siksi suvereniteetti pitää kriitikoiden mielestä saada takaisin valtioille. Kriitikoihin lukeutuvat muiden muassa UKIP Britanniassa, Fidesz Unkarissa, Laki ja oikeus Puolassa sekä Kansallinen rintama Ranskassa ja perussuomalaiset meillä.
Kritiikin paineessa varsinainen integrationismi, ylikansallisen yhdentymisen kannatus, on menettänyt asemaansa. Integrationistit ovat monissa kysymyksissä liukuneet hallitustenvälisen yhteistyön kannalle.
»Epädemokraattista», totesi Puolan ulkoministeri Witold Waszczykowski joulukuun lopussa EU-komission rajavalvontasuunnitelmasta.
Euroopan komissio ehdotti syksyllä, että jäsenmaiden kansallisille ulkorajoille tuotaisiin EU:n yhteiset rajavalvontajoukot, jotta Schengen voitaisiin pelastaa. Waszczykowskin mukaan olisi ongelmallista, että rajavalvontajoukko ei olisi jäsenmaiden hallinnassa.
Puola sai kannalleen tukea Unkarilta. »Meidän täytyy pitää kiinni siitä, että rajavalvonta kuuluu valtioiden suvereniteetin piiriin», sanoi Unkarin ulkoministeri Péter Szijjártó.
Unkari ei halunnut osallistua myöskään EU-komission suunnitelmaan turvapaikanhakijoiden siirroista. Yhteisen rajavalvonnan lisäksi komissio ehdotti syksyllä, että 160 000 turvapaikanhakijaa siirrettäisiin »etulinjan maista» eli Italiasta, Kreikasta ja Unkarista muihin EU-maihin.
Unkari ei katsonut olevansa pakolaiskysymyksessä »etulinjan maa», vaan syytti pakolaisten tulosta Kreikkaa, joka oli päästänyt pakolaiset alueensa läpi pohjoisemmaksi Eurooppaan. Toinen syy kieltäytymiseen oli vähintään yhtä periaatteellinen: Unkarin mielestä komission suunnitelma olisi merkinnyt suvereenista päätösvallasta luopumista ja Brysselin valtaan suostumista.
Josef Janningin arvio eurokriitikoiden toimista pakolaiskriisin aikana on tyly: vaatiessaan suvereniteettia takaisin kansallisvaltioille he eivät ole tehneet kriisin ratkaisemiseksi mitään.
»He ovat vain lykänneet asioiden hoitamista», Janning sanoo. Kun sopuun ei ole päästy, yksittäiset maat ovat aloittaneet sisärajatarkastukset.
Pakolaiskriisi on haastateltavien mukaan EU:n tähänastisen historian syvin kriisi, koska jäsenmaiden keskinäinen luottamus ja solidaarisuus olivat jo ennen pakolaisten tuloa aallonpohjassa. Unionin ongelmat ovat kasautuneet: finanssikriisi, eurokriisi ja ulkopolitiikan turbulenssi ovat aiheuttaneet tilanteen, josta EU ei näytä löytävän ulos. Toisiinsa kietoutuvat kriisit ovat paljastaneet unionin institutionaalisen heikkouden.
»EU on eräänlaisessa polykriisissä», muotoilee brysseliläisen European Policy Centre -ajatushautomon tutkimusjohtaja Janis Emmanouilidis.
»Pitkän aikavälin visioita integraatiosta ei ole kyetty tekemään, koska kaikki energia on kohta kahdeksan vuoden ajan mennyt päällekkäin kasautuvista kriiseistä selviämiseen.»
Unioni on vastannut kriiseihin nopeilla päätöksillä, jotka ovat syventäneet yhteistyötä kuin pakon edessä. Esimerkiksi Kreikan pelastamisesta neuvoteltiin Angela Merkelin johdolla, ja komissio hahmotteli euroalueelle pankkiunionin. Se luotiin ilman, että perussopimuksia olisi muutettu tai kansalaisia kuultu. Nyt samaa on yritetty tehdä yhteisen rajavalvonnan järjestämisessä ja turvapaikanhakijoiden jakamisessa jäsenmaiden kesken.
Eurokriittisten mielestä tämä on ollut virhe: nopeasti kyhätyt ratkaisut ovat vain pitkittäneet kriisejä, joiden ratkaisemiseen EU:lla ei ole ollut keinoja alun perinkään.
»Pitkään ajateltiin, että EU:n institutionaalinen rakenne oli vahva, että unioni oli eräänlainen superdemokratia.
Vähitellen on paljastunut, että EU:n vahvuus riippuukin jäsenmaiden halukkuudesta ja kyvystä työskennellä yhdessä», Josef Janning sanoo.
Stefan Lehnen mukaan eurokriisin aikana integraatio kuitenkin eteni, koska paine rahoitusmarkkinoilta oli kova. Euroalueen hajoamisen kustannukset näyttivät lopulta katastrofaalisen suurilta. Mutta sitä mukaa kuin markkinoiden paine hellitti, myös integraation liikevoima väheni.
Pakolaiskriisissä tilanne on toinen. Rajatarkastusten kustannukset näyttävät verrattain vähäpätöisiltä.
»Monelle EU-kriittiselle kansalaiselle tämä [rajatarkastukset] olisi pienempi paha verrattuna siihen, että suvereniteetista luovuttaisiin ja hyväksyttäisiin suuria määriä pakolaisia eurooppalaisen solidaarisuuden nimissä», Lehne kirjoitti helmikuussa Carnegie Europen verkkosivuilla.
Siksi sekä kriisin ratkaisuyritykset että EU:n varsinainen integraatio näyttävät ajautuneen umpikujaan. Miten EU voisi päästä sieltä ulos?
Euro ja Schengen ovat liittovaltiollisia rakenteita. Eurokriisin ja pakolaiskriisin ratkaiseminen vaatii päätöksenteon keskittämistä, mutta poliittisia edellytyksiä tähän ei ole.» Stefan Lehne
Yksi vaihtoehto on, että unioni jatkaa tilapäisratkaisujen tiellä. EU-maat sopivat hallitustenvälisesti mahdollisimman yhteisestä politiikasta – ja sitten toivotaan, että kaikki jäsenmaat pitävät siitä kiinni. Varsinainen integraatio eli päätöksenteon keskittäminen tuskin etenee.
»Euro ja Schengen ovat liittovaltiollisia rakenteita. Eurokriisin ja pakolaiskriisin ratkaiseminen vaatii päätöksenteon keskittämistä, mutta poliittisia edellytyksiä tähän ei ole», Stefan Lehne sanoo.
Lehnen mukaan on todennäköistä, että EU rämpii eteenpäin ainakin Saksan ja Ranskan vaaleihin saakka. Ranskan presidentti François Hollande kamppailee kansallismielisiä populisteja vastaan huhti–toukokuussa 2017. Saksalaiset äänestävät uudesta kanslerista liittopäivävaaleissa syksyllä 2017.
Lehne kuitenkin muistuttaa, että EU:n nykyisiä perussopimuksia ei voida venyttää loputtomiin. Mitä laveammin niiden puitteissa tehdään yhteistä politiikkaa, sitä enemmän eurokriitikot voivat vaatia suvereniteetin palauttamista.
Toinen vaihtoehto on, että unioni hajaantuu vähitellen. Josef Janningin mukaan tilanne on niin kireä, että EU mitä todennäköisimmin »menettää osan eheydestään». Hän viittaa siihen, että Schengen-alueen rajatarkastukset jatkuvat ja jäsenmäärä voi muuttua.
Alkuvuodesta esillä oli Kreikan pudottaminen pois Schengenistä tilapäisratkaisuna pakolaiskriisiin. Saksa, Itävalta ja Ruotsi EU-maiden eturintamassa painostivat Kreikkaa tehostamaan ulkorajojensa valvontaa, jotta maa voitaisiin pitää mukana.
Esillä oli myös ehdotus mini-Schengenistä, jonka muodostaisivat Itävalta, Saksa, Hollanti, Belgia ja Luxemburg. Mini-Schengeniä ehdottivat Hollannin pääministeri Mark Rutte ja talousministeri Jeroen Dijsselbloem viime vuoden lopulla.
Mini-Schengenin ulkorajojen valvonta olisi nykyistä tehokkaampaa, ja keskenään solidaariset jäsenmaat voisivat keskittää maahanmuutto- ja turvapaikkapoliittista päätöksentekoaan. Vapaan liikkuvuuden alueen pienentäminen olisi kuitenkin erävoitto eurokriitikoille, asiantuntijat katsovat. Schengenin hajoaminen voisi kiihdyttää kansallismielisten puolueiden halua irtautua EU:n rakenteista myös muualla.
»Etenkin Ranskan Kansallinen rintama haluaisi nähdä Schengenin polvillaan», Josef Janning toteaa.
Etenkin Ranskan Kansallinen rintama haluaisi nähdä Schengenin polvillaan.» Josef Janning
Kansallisen rintaman johtaja Marine Le Pen totesi helmikuussa, että puolueen on kirkastettava linjaansa joulukuisten aluevaalien jäljiltä. Se tapahtuisi Britannian esimerkkiä noudattamalla: ryhtymällä neuvottelemaan EU:n kanssa Ranskan asemasta unionissa, eurossa ja Schengenissä sekä järjestämällä kansanäänestys uusista jäsenyysehdoista.
EU:n yhteisen turvapaikkapolitiikan epäonnistuminen ja Schengenin hajaantuminen voisivat vaikuttaa myös Britannian kansanäänestykseen. Jos EU on kykenemätön hoitamaan maahanmuuttoon liittyviä ongelmia, unionissa pysyminen näyttää monen EU-skeptisen britin mielestä aiempaakin huonommalta vaihtoehdolta.
On kolmaskin vaihtoehto: EU kampeaa rivinsä kuntoon.
Ensin pitäisi palauttaa EU:n eteläisten reunavaltioiden ja muiden jäsenmaiden välinen luottamus. Se vaatisi ulkorajojen tehokasta valvontaa ja turvapaikanhakijoiden jakamista EU-maiden kesken – sekä tietysti rahaa.
Janis Emmanouilidisin mukaan EU:n pitäisi etsiä polykriisiin ratkaisua niin, että ongelmien nähtäisiin liittyvän toisiinsa. Ratkaisuilla pitäisi uskaltaa käydä kauppaa, »vaikka se onkin kiistanalaista», Emmanouilidis sanoo.
Jos esimerkiksi Kreikka halutaan pitää mukana Schengenissä, maa pitäisi pystyä vakauttamaan yhteiskunnallisesti ja sosiaalisesti, jotta se ei romahda. Vaikka Kreikan talous kasvaa jo, turvapaikanhakijoiden taakan alla huojuva maa tarvitsee lisää rahaa. Avulla ja turvapaikanhakijoiden siirroilla Kreikka voitaisiin saada taivuteltua hyväksymään EU:n yhteinen rajavalvonta.
Stefan Lehnen mukaan mini-Schengen tai sen uhka voisi puolestaan kannustaa itäisen Keski-Euroopan maita, kuten Puolaa ja Unkaria, taipumaan yhteiseen turvapaikkapolitiikkaan ja päätöksenteon keskittämiseen.
»Riski joutua sysätyksi jäsenmaiden ulkokehälle ja kantamaan rajatarkastusten kustannukset voisi olla voimakas motiivi tarkistaa nykyistä tiukkaa politiikkaa», Lehne kirjoittaa.
Yksi on joka tapauksessa varmaa. Kriisit lisäävät populistisen politiikan käyttövoimaa, ja populistinen eurokritiikki haurastuttaa poliittista keskustaa. Juuri sille EU:n yhtenäisyys perustuu.
»Jos poliittinen keskustasta tulee aiempaa ontompi ja EU-kriittiset poliitikot pääsevät aiempaa useammin valtaan, jäsenmaiden yhteinen arvoja ja etuja koskeva perusta kapenee. Samalla vähenee jäsenmaiden kyky toimia solidaarisesti yhdessä», Stefan Lehne toteaa.
