Kun Euroopan unioni alkuvuodesta 2022 päätti käyttää Euroopan rauhanrahastoa aseellisen tuen toimittamiseen Ukrainaan, ylittyi merkittävä periaatteellinen kynnys.
EU:n perussopimukset estävät unionin budjetin käytön sotilaallisiin operaatioihin, eikä EU ole aiemmin tukenut kolmansia maita aseellisesti. Maaliskuussa 2021 perustettu rauhanrahasto on laajentanut unionin ulko- ja turvallisuuspoliittista välineistöä, mikä näkyy nyt Ukrainassa. Jäsenmaat voivat lähettää aseita ja muita varusteita Ukrainan asevoimille jo 3,6 miljardin euron arvosta EU:n laskuun.
Rahaston merkitys Ukrainan tukemisessa on annettua materiaalia monitasoisempi. Venäjä haluaa nähdä EU-maat erillään ja hajanaisina. Koko unionin sitoutuminen Ukrainan sotilaalliseen tukemiseen sekä avun koordinoiminen ja rahoittaminen unionin tasolla antavat vahvan viestin yhtenäisestä rintamasta. Kolme EU-maata, Itävalta, Malta ja Irlanti, ovat »rakentavasti pidättäytyneet» osallistumasta aseapuun, mutta ne eivät ole estäneet muita tekemästä sitä koskevia päätöksiä ja tukevat Ukrainaa »ei-tappavalla» materiaalilla.
Yhteisillä päätöksillä on ollut myös apua ruokkiva vaikutus. Monet maat ovat tasapainotelleet kansainvälisen paineen, eskalaatiohuolien, kansalaismielipiteen, kansallisen turvallisuuden ja strategisen kulttuurin perinteiden välillä. Varsinkin varautuneemmille maille EU-tason päätökset ovat olleet kannustin ja oikeutus sotilaallisen tuen antamiselle.
Naapurustossaan EU tunnetaan ennen kaikkea taloudellisena ja poliittisena toimijana, mutta rauhanrahaston näyttävä käyttö Ukrainassa vahvistaa sen turvallisuus- ja puolustuspoliittista roolia.
Euroopan rauhanrahasto eli EPF (European Peace Facility) perustettiin alun alkaen vahvistamaan EU:n kyvykkyyksiä ja uskottavuutta globaalina turvallisuustoimijana.
Rahasto koostuu kahdesta pilarista: Ensimmäinen pilari kattaa EU:n oman sotilaallisen kriisinhallinnan yhteisiä kustannuksia, toinen tukee kumppanimaita ja kansainvälisiä turvallisuusorganisaatioita puolustuksen alalla.
EU-budjetin ulkopuolinen rahasto korvasi syntyessään aikaisempia rahoitusmekanismeja, mutta se toi unionin työkalupakkiin myös uutta. Rahasto mahdollisti ensimmäistä kertaa tappavan materiaalituen unionin ulkopuolelle. Myös kohdealuetta laajennettiin siten, että materiaalitukea voivat saada nyt valtiot, organisaatiot ja liittoumat ympäri maailmaa.
Rahaston perustamiseen vaikutti kiihtynyt geopoliittinen kilpailu. Jäsenmaat kokivat EU:n maineen kärsivän siitä, ettei se voinut tarjota tarvittavaa materiaalitukea osana turvallisuusyhteistyötään ja kriisinhallintaoperaatioitaan esimerkiksi Keski-Afrikan tasavallassa, Somaliassa ja Sahelin alueella Afrikassa.
Tavoitteena oli, että EU olisi uuden rahaston myötä uskottavampi kumppani esimerkiksi verrattuna Venäjään ja Turkkiin, jotka tukevat eri maiden turvallisuuskoneistoja suoraviivaisemmin.
Rahaston mahdollistama aseapu ja siihen liitetty geopoliittinen motiivi herättivät aluksi huomattavaa vastustusta. Etenkin rauhanrakennuksen parissa työskentelevät kansalaisjärjestöt ja tutkijat arvostelivat aseapua. Asiantuntijat varoittelivat materiaalituen negatiivisista seurauksista hauraissa valtioissa, joissa valtion turvallisuusjoukot käyttävät väkivaltaa siviilejä kohtaan.
Tähän ja muuhun kritiikkiin EU vastasi kehittämällä rahaston valvontaa ja riskien hallintaa. Sitä varten laadittu menetelmäkehys ei tosin ole kokonaisuudessaan julkinen.
Rahasto myös liitettiin alkuun vahvasti osaksi kokonaisvaltaista lähestymistapaa konflikteihin ja kriiseihin. Perustamisasiakirjojen mukaan se vahvistaisi EU:n kykyä ennaltaehkäistä konflikteja sekä tukea rauhaa ja turvallisuutta.
Kritiikki näyttää Venäjän hyökkäyssodan myötä laantuneen – ainakin hetkellisesti. Sota on antanut rahastolle ja sen kiistanalaisimmalle osalle – aseelliselle tuelle – laajasti hyväksytyn käyttökohteen.
Ukraina käyttää YK:n peruskirjan oikeuttamaa voimaa itsepuolustukseen, ja EU toimittaa sille aseita tähän tavalla, josta on sovittu EU:n neuvostossa vuonna 2008. Ukrainan tulkitaan puolustavan itsenäisyytensä lisäksi laajemmin Eurooppaa ja eurooppalaisia arvoja.
Rauhanrahastolla tuetaan kumppaneita yli kymmenessä maassa. Näistä osassa valtion instituutiot ovat korruptoituneita.
Ukrainan tukemisen myötä rahastosta puhutaan nyt ensisijaisesti työkaluna, joka vahvistaa EU:n kykyä tukea kumppaneitaan geopoliittisten jännitteiden ja strategisen kilpailun värittämässä maailmassa.
Tämä näkyy konkreettisesti esimerkiksi rahaston käyttötarkoituksia avaavissa tietosivuissa. Siinä missä perustamisvuoden 2021 tietosivuissa rahastoa kuvailtiin konfliktinehkäisyvälineenä, tämän vuoden tammikuussa konfliktien ennaltaehkäisyä ei edes mainita. Rahaston tavoitteeksi kerrotaan ensisijaisesti EU-kansalaisten ja kumppaneiden turvaaminen, ja materiaalituen mahdollisuuksia korostetaan suoremmin kuin ennen.
Muuttuvat mielikuvat ja asenteet rauhanrahaston ympärillä herättävät kysymyksiä sen käytöstä jatkossa. Kun aseita on toimitettu Ukrainalle, miksi niitä ei toimitettaisi muille haavoittuvassa tilanteessa oleville kumppaneille?
Odotuksia jarruttaa avun mittakaava: Ukrainaan tähän mennessä osoitettu 3,6 miljardia on yli 65 prosenttia rahaston 5,5 miljardin euron kokonaisbudjetista vuosille 2021–2027.
Yhdysvallat on samassa ajassa tukenut Ukrainan puolustusta noin 29,3 miljardilla dollarilla. EU-mailla on toki myös omaa kahdenvälistä tukeaan, jota ei rahoiteta rauhanrahaston kautta.
Rahastoa ei ollut suunniteltu tilanteeseen, jossa eurooppalainen valtio puolustautuu sotilaallisen suurvallan hyökkäystä vastaan. Poikkeustilanteessa sotamateriaalia on toimitettu Ukrainaan nopeassa aikataulussa ja harvinaisen yksimielisessä ilmapiirissä. Julkinen keskustelu riskeistä ja vastuista on hiipunut ja toisaalta ymmärrettävästi jäänyt vähemmälle huomiolle. Riskit kalpenevat Venäjän hirmutekojen ja voiton uhkan rinnalla.
Riskianalyysin ja valvonnan uskottavuuteen Ukrainassa olisi kuitenkin syytä kiinnittää huomiota, sillä se muodostaa ennakkotapauksen rauhanrahaston käytölle. Tutkijat ovat nostaneet esiin EU:n vastuuvelvollisuuden kansainvälisen oikeuden edessä: aseiden toimittajana EU:lla on velvollisuus valvoa, että niitä käytetään kansainvälisen ihmisoikeuslainsäädännön ja humanitaarisen oikeuden rajoissa.
Toistaiseksi EU ei ole toimittanut niin kutsuttua tappavaa materiaalia muualle kuin Ukrainaan. Rauhanrahastolla tuetaan kuitenkin muilla tavoin kumppaneita yli kymmenessä maassa. Näistä osassa valtion instituutiot ovat korruptoituneita, demokratia hauras ja aseellisten konfliktien riski korkea.
Aiemmin on nähty, että turvallisuuden tukemiseen liittyy myös riskejä. Esimerkiksi länsimaat yhdessä varustivat Afganistanin armeijaa, jolle annetut aseet ovat nyt Talibanin hirmuhallinnon käsissä.
Aseavun antaminen puolustussotaa käyvälle Ukrainalle on osoittanut, että rauhanrahasto on väline paikallaan EU:n työkalupakissa. On kuitenkin varottava luomasta mallia, jossa rahastoa käytettäisiin huolimattomasti konflikti- tai kriisitilanteissa. Ukrainan etu, EU:n uskottavuus ja rahaston hyväksyttävyys tulevaisuudessa voidaan varmistaa liittämällä tehokkaaseen apuun huolellinen riskianalyysi ja pitkäjänteinen valvonta.
Karjalainen on tutkija Ulkopoliittisessa instituutissa ja väitöskirjatutkija Turun yliopistossa. Mustasilta on johtava tutkija Ulkopoliittisessa instituutissa
