Kehitysyhteistyön uudet tähdet
Kuva: Joonas Pörsti
Etiopian pääkaupunki Addis Abeba sijaitsee ylängöllä kahden ja puolen kilometrin korkeudella. Miljoonakaupunki on täynnä rakennusnostureita, jotka kurkottavat kohti taivasta.
Afrikan unionin uusi päämaja on omaa luokkaansa. Sata metriä korkea massiivinen toimistotalo muistuttaa Euroopan unionin hallintokortteleita Brysselissä: lasia, terästä ja kiveä on suunnilleen samassa suhteessa.
Rakennus on Kiinan lahja Afrikalle – 200 miljoonan dollarin arvoinen käyntikortti. Kiinan valtiollinen rakennusyhtiö on vastannut lähes kolme vuotta kestäneestä urakasta. Työnjohto ja rakennustarvikkeet on tuotu pääosin Kiinasta, vaikka 1 200 rakennusmiehen joukossa on ollut myös etiopialaisia.
”Afrikan unionin päämaja on uusi maamerkki Addis Abebassa, mutta myös Kiinan ja Afrikan pitkässä ystävyyssuhteessa”, Xinhua-uutistoimisto ilmoitti avajaisten yhteydessä tammikuussa.
Kiinalla näyttää olevan Afrikassa käytössään pohjaton kassa. Dar es SalaamissaKiina on rakentanut Tansanialleuuden ulkoministeriön avaimet käteen -periaatteella. Kiinalaiset rakensivat kaupunkiin myös 60 000 hengen urheilustadionin.
Viime vuoden alussa kiinalainen valtionyhtiö ilmoitti kolmen miljardin dollarin investoinneista ison hiilivoimalan ja kahden rautakaivoksen pystyttämiseen Tansaniassa. Syksyllä syntyi uusi sopimus kaasuvoimaloiden ja kaasuputken rakentamisesta.
Tahti on samanlainen parissakymmenessä Afrikan maassa: öljyä Angolasta, Nigeriasta ja Sudanista; kuparia Sambiasta ja Kongosta; puutavaraa Gabonista, Kamerunista ja Mosambikista.
Usein Kiina huolehtii koko toimitusketjusta: Kiinan valtion Exim-pankki tarjoaa lainoja, joiden turvin rakennetaan kaivoksia raudan, alumiinin, koboltin ja nikkelin louhintaan. Kiinalainen valtionyhtiö vetää tiet ja rautatiet kaivoksilta rannikolle ja rakentaa sinne syväsataman. Sieltä mineraalit laivataan jalostettavaksi Aasian nälkäisille markkinoille.
Kiina hieroi ystävyyttä Afrikan maiden kanssa jo 1970-luvun alussa, jolloin se rakensi aikansa jättihankkeena Tazaran rautatien Tansaniasta Sambiaan. Nykyisessä rynnistyksessä uutta on mittakaava. Länsimaat ovat jäämässä monessa Afrikan maassa taka-alalle, vaikka ne ovat käyneet Afrikan kanssa kauppaa ja vieneet mantereelle kehitysapua vuosikymmenien ajan.
Kiina rakentaa Afrikan tiet ja satamat, vaikka Afrikan ja Euroopan välissä on Gibraltarin salmessa vain 12 kilometriä.
Kiinalaiset eivät yleensä erota liiketoimintaa ja kehitysyhteistyötä selkeästi toisistaan, kuten lännessä vaaditaan. Kiinalaiset vieroksuvat perinteisen kehitysavun käsitettä ja kertovat avoimesti, että yhteistyön on oltava heille itselleen kannattavaa.
Kiina ei myöskään liiemmin valikoi kumppaneitaan. Lokakuussa 2009 Guinean hallitus ilmoitti sopineensa Kiinan kanssa yli seitsemän miljardin dollarin rakennushankkeista vastineeksi Guinean mineraali- ja öljyvaroista. Guinean päämies oli tuolloin armeijan kapteeni, jonka johtama sotilasjuntta oli kaapannut vallan vain kymmenen kuukautta aikaisemmin.
Välimatka: 12 kilometriä
Afrikan hallitukset ovat ottaneet Kiinan tarjoaman infrastruktuurin avosylin vastaan. Kumppanuus Kiinan kanssa tarjoaa niille kehitystä, joka näyttää junnanneen monessa maassa paikallaan siirtomaavallan murenemisesta saakka. Samalla afrikkalaiset saavat lisää pelivaraa, kun neuvottelupöydässä istuu vanhojen siirtomaaisäntien lisäksi uusi vahva osapuoli.
Afrikan unionin talousjohtaja René Kouassi kuuluu harvoihin afrikkalaisiin korkean tason päättäjiin, jotka ovat arvostelleet Kiinan toimintaa Afrikassa. Norsunluurannikolla syntynyt ja Ranskassa opiskellut Kouassi varoitti muutama vuosi sitten Afrikan maita ”hyppäämästä jalat ja kädet sidottuina yhdentyyppisestä neokolonialismista uuteen Kiina-vetoiseen neokolonialismiin”.
Silti myös Kouassi pitää Kiinan kehityspanoksia hyödyllisinä. ”Kun kiinalaiset rakentavat tien, ihmiset pääsevät liikkumaan, vaikka tien laatu ei olisi kummoinen”, hän sanoo työhuoneessaan Addis Abebassa.
”Kiinan rakentama infrastruktuuri täyttää mantereella selkeän aukon. Kiinan ansiosta monet sellaisista investoinneista, jotka eivät olleet eurooppalaisten mielestä kannattavia, ovat nyt kannattavia.”
Länsimaissa on kiinnitetty runsaasti huomiota Kiinan avun poliittisiin seurauksiin: mitä tapahtuu Afrikan kehitykselle, jos kiinalaiset eivät ota huomioon ihmisoikeus- ja ympäristönormeja?
Kouassi myöntää, että Afrikka tarvitsisi kaikkia kumppanimaita koskevan yhteisen strategian. ”Vaarana on, että putoamme huomenna samaan sudenkuoppaan, jossa olimme teidän eurooppalaisten kanssa. Sen vuoksi yhteistyöllä on oltava selkeät raamit. Myös yhteistyön Kiinan kanssa täytyy hyödyttää molempia osapuolia”, hän sanoo.
Kouassi uskoo, että Afrikan on yhdennyttävä taloudellisesti ja poliittisesti, jotta maanosa voi pärjätä Kiinan ja muiden suurvaltojen kanssa. ”Afrikalla ei ole muuta vaihtoehtoa kuin yhdentyä, tai manner jää pysyvästi poliittiselle sivuraiteelle.”
Samalla Kouassi ihmettelee eurooppalaisten passiivisuutta. Afrikan kasvava talous tarjoaisi monia käyttämättömiä mahdollisuuksia eurooppalaiselle liiketoiminnalle.
”Miksei Eurooppa tule Afrikkaan rakentamaan infrastruktuuria, vaan jättää sen Kiinan tehtäväksi? Kiina rakentaa tiet ja satamat, vaikka Afrikan ja Euroopan välissä on Gibraltarin salmessa vain 12 kilometriä.”
Vapaaehtoisuus porkkanaksi
Eurooppa on vastannut Kiinan rynnistykseen houkuttelemalla maata yhteiseen neuvottelupöytään kehitysyhteistyön pelisäännöistä. Etelä-Korean Busanissa kokoontui joulukuussa yli 3 000 päättäjää OECD:n järjestämään kokoukseen, jonka virallisena tavoitteena oli kehitysavun tuloksellisuuden arviointi ja parantaminen.
Euroopan unioni oli asettanut omaksi tavoitteekseen Busanissa Kiinan, Intian ja muiden kehittyvien maiden taivuttelemisen mukaan kokouksen loppuasiakirjaan. Siinä alleviivataan Pariisissa vuonna 2005 sovittuja avun periaatteita, kuten rahavirtojen läpinäkyvyyttä, avunantajien välistä yhteistyötä ja avunsaajien päätösvaltaa.
Lisäksi läntiset avunantajat haluavat edistää kehitysavulla demokratiaa, ihmisoikeuksia ja hyvää hallintoa, joiden arvioidaan osaltaan vähentävän köyhyyttä. Kiinaa on hankala sovittaa tähän yhtälöön.
Kokouksen lopputuloksena syntyi asiakirja, jossa tunnustetaan heti aluksi, että yhdessä sovitut periaatteet koskevat kehittyviä maita, eli niin sanottua etelän maiden välistä yhteistyötä, vain vapaaehtoispohjalta.
Kansalaisjärjestöjen mielestä Euroopan unioni meni liian pitkälle myöntyessään tällaiseen valinnaisuuteen. EU ja sen jäsenmaat rahoittavat yli puolet globaalista kehitysavusta, joten niiden tulisi kriitikoiden mielestä pitää kiinni periaatteistaan. EU esiintyi Busanin kokouksessa muutenkin hajanaisesti, kun taas avausseremoniassa YK:n pääsihteerin Ban Ki-moonin rinnalla päättäväisesti puhunut Yhdysvaltain ulkoministeri Hillary Clinton voitti monet kuulijat puolelleen.
Clinton sisällytti puheeseensa verhoiltua kritiikkiä Kiinan politiikkaa kohtaan. Clintonin mukaan avunsaajien kannattaisi olla ”fiksuja shoppailijoita” ja harkita kahteen kertaan, jos avun tarjoaja on kiinnostuneempi luonnonvaroista kuin kohdemaata palvelevasta kehityksestä. Lisäksi Yhdysvallat vaati neuvotteluissa EU:ta päättäväisemmin, että Kiinan on ryhdyttävä julkistamaan kehitysyhteistyönsä kohteita ja rahoitusta.
Avoimuuden puute on länsimaisesta näkökulmasta yksi Kiinan kehitysyhteistyön suurimpia ongelmia: Kiinan suunnitelmista ei tiedetä etukäteen juuri mitään, ja rahavirtojen läpinäkymättömyys voi lisätä korruptiota. OECD-maat ovat yhtä mieltä siitä, että nykyisiä kehitysponnistuksia haittaa lisäksi avun sirpaloituminen moniin rinnakkaisiin aloitteisiin, kun avunantajat kilpailevat kentällä toistensa kanssa.
”Jos tiedetään, että Kiinalta on tulossa esimerkiksi iso infrastruktuuriprojekti, se voitaisiin ottaa huomioon kaikkien muiden suunnitelmissa”, sanoo yleisen kehityspolitiikan yksikön päällikkö Timo Olkkonen ulkoministeriöstä.
Kiina on tottunut päättämään isoista hankkeista suoraan kahdenvälisissä neuvotteluissa ja vierastaa koordinointia muiden kanssa. Ennen kaikkea Kiinalta näyttää puuttuvan selkeä toimintakulttuuri kehityspolitiikassa, joka on alistettu maan kauppaministeriölle.
Maa näyttää kuitenkin suhtautuvan aiempaa avoimemmin kansainväliseen yhteistyöhön. Joulukuussa Kiina lähti mukaan historiansa ensimmäiseen kolmenväliseen kehityshankkeeseen Kambodžassa, jonne se kouluttaa maniokin viljelijöitä yhteistyössä YK-järjestö UNDP:n kanssa.
”Olemme kiinnostuneita oppimaan muiden maiden kokemuksista kolmenvälisessä yhteistyössä”, Kiinan kauppaministeriön varapääjohtaja Zhu Hong sanoi Busanin kokouksessa.
Kiina näyttää olevan nyt samanlaisten ongelmien edessä kuin länsimaat 1970- ja 1980-luvuilla.
”Kun olemme rakentaneet jonkin laitoksen valmiiksi ja kouluttaneet paikallisen väen käyttämään sitä, Kiinalle on monesti todellinen päänsärky, miten saada laitos toimimaan myös tulevaisuudessa”, Zhu Hong jatkoi.
Uusia rahoituslähteitä
Rikkaiden maiden osuus globaaleista kehitysmäärärahoista on toistaiseksi 85 prosenttia, mutta asetelma muuttuu nopeasti. OECD:n arvion mukaan kehittyvät maat kasvattavat lähivuosina kehitysmäärärahojaan 5–7 prosenttia vuodessa, kun taas rikkaat maat junnaavat paikoillaan tai joutuvat leikkaamaan budjettejaan. Avunantajien väliselle yhteistyölle on siis tilausta.
Aasian toisen nousevan suurvallan Intian suunnitelmista tiedetään, jos mahdollista, vielä vähemmän kuin Kiinan suunnitelmista. Intia jättäytyi kokonaan Busanin kokousta edeltävien neuvottelujen ulkopuolelle, mutta hyväksyi loppuasiakirjan Kiinan tavoin. Intian varsinainen kehitysyhteistyö on pienimuotoista. Sen sijaan intialaiset liikemiehet ovat vuokranneet viime vuosina valtavia maa-alueita omaan käyttöönsä esimerkiksi Etiopiassa.
Latinalaisen Amerikan maat korostavat Brasilian johdolla keskituloisten maiden välistä yhteistyötä ja tarjoavat teknistä apua köyhille maille. Brasilia on vienyt maanviljelyn ja terveydenhuollon osaamistaan Afrikkaan ja Karibian alueelle. Demokratia- ja ihmisoikeusasioissa Brasilialla ei ole vaikeuksia asettua samaan rintamaan länsimaiden kanssa.
Suurten kehittyvien BRIC-maiden takana on mielenkiintoista liikettä. Busanissa esiintyi näkyvästi useita Meksikon, Vietnamin ja Indonesian kaltaisia maita, jotka ovat nousseet köyhyydestä keskituloisten maiden sarjaan ja ryhtyneet antamaan apua muille.
Kiinan ja muiden kehittyvien talouksien rynnistys on vauhdittanut Afrikan talouskehitystä voimakkaasti. Pelkästään Kiinan ja Afrikan välinen kauppa on kuusinkertaistunut vuosikymmenessä ja on nyt 120 miljardia dollaria vuodessa. Kansainvälinen valuuttarahasto IMF ennustaa, että Saharan eteläpuolisen Afrikan talouskasvu nousee tänä vuonna lähes kuuteen prosenttiin.
Odotettavissa on, että rynnistys vaikuttaa myös tapaan, jolla länsimaat tekevät kehitysyhteistyötä.
Perinteisen kehitysrahoituksen osuus Afrikan maiden kansantulosta on noin neljä prosenttia, ja se pienenee kaiken aikaa verrattuna yritystoimintaan ja investointeihin, tulli- ja verotuloihin sekä ulkomailla asuvien afrikkalaisten rahalähetyksiin. Monen Afrikan maan julkinen sektori on silti yhä riippuvainen kehitysavusta.
Suomen kehitysapu syynissä
New Yorkin yliopiston tuloksellisuusvertailussa Suomi sijoittui kehitysyhteistyössä häntäpäähän Kreikan ja Belgian edelle.
Kansainvälinen apuyhteisö joutui 1990-luvulla kasvavan arvostelun kohteeksi. Vuosikymmenien kehitysyhteistyöstä huolimatta köyhyys näytti vain syvenevän etenkin Afrikassa.
Kritiikki johti 2000-luvun vaihteessanäyttäviin siirtoihin. Rikkaatmaat antoivat raskaasti velkaantuneiden kehitysmaiden velkoja anteeksi. Vuonna 2005 apua antavat OECD-maat sitoutuivat Pariisissa periaatteisiin, joilla kehitysyhteistyön tuloksellisuutta voitaisiin parantaa.
OECD on sen jälkeen arvioinut kahdesti jäsenmaidensa onnistumista näiden periaatteiden toteuttamisessa. Suomi on sijoittunut OECD:n vertailujen mukaan huonommin kuin muut Pohjoismaat mutta paremmin kuin muut EU-maat tai avunantajat muualla maailmassa.
Suomen kehitysyhteistyö sai OECD:lta viime vuonna kiitosta esimerkiksi avun ennakoitavuudesta: määrärahoja voidaan käyttää pitkäaikaisiin sitoumuksiin. Parannettavaa Suomella on yhteistyön alueella: Suomen tekemä kehitysyhteistyö on hajonnut liiaksi yksittäisiin hankkeisiin ja yksiköihin eri puolille maailmaa. Niiden sijaan tulisi rakentaa laajempia ohjelmia yhdessä muiden avunantajien kanssa.
Liian monta kokkia
Kovempaa palautetta tuli viime syksynä julkaistussa New Yorkin yliopiston tutkimuksessa Rhetoric versus Reality, jonka mukaan Ruotsi ja Suomi sijoittuvat avunantajien häntäpäähän 22 maan joukossa, kun maita vertaillaan niiden yhteisesti hyväksymillä periaatteilla.
OECD:n kriteerien mukaan kehitysrahoituksen tulisi olla mahdollisimmanjulkista. Suomi sijoittuu tässä vertailussa Norjan kanssa viimeiseksi. Ulkoministeriön julkistamat tiedot kehitysrahojen käytöstä ovat tutkimuksen mukaan hyvin suurpiirteisiä.
Suomi sijoittuu huonosti myös erikoistumista arvioivassa kategoriassa. Monissa kehitysmaissa on tutkijoiden mukaan liikaa rinnakkaisia hankkeita. Jokainen avunantaja haluaa jättää oman kädenjälkensä esimerkiksi terveys- tai koulutussektorille, mikä imee voimavaroja apua vastaanottavan maan hallinnolta.
”Pohjoismaiden apubudjetit ovat absoluuttisesti mitattuna pienempiä kuin eräiden muiden avunantajien budjetit, mitkä voi osaltaan selittää pohjoismaisen kehitysrahoituksen sirpaloitumista”, tarkentaa New Yorkin yliopiston tutkija Claudia Williamson.
Kehitysyhteistyön tuloksellisuutta arvioivat tutkimukset eivät sinänsäkerro vielä lopputuotteesta. Tulosta voi syntyä, vaikka toimintatavassa olisi parantamisen varaa. Ulkoministeriön viime vuonna tilaamakonsulttiselvitys kuitenkin vahvistaa, että Suomen kehitysyhteistyö ei ole ollut erityisen tuloshakuista.
Selvityksessä arvioitiin 17 Suomenrahoittamaa hanketta vuosilta 2000–2009. Lopputulos oli, että päätöksenteko ulkoministeriön kehityspoliittisella osastolla on erittäin byrokraattista ja työkulttuuria luonnehtii riskien välttäminen. Tulosjohtaminenon heikoissa kantimissa.
”Avun tuloksellisuutta korostetaan uudessa kehityspoliittisessa ohjelmassa”, vastaa kehitysministeri Heidi Hautala. ”Ilmiselvää on, että avun julkistaminen ja kehitysyhteistyön avoimuus ovat tärkeitä. Julkinen valvonta pakottaa tuloksellisuuteen ja parantaa avun perillemenoa.”
Ministeriö on ryhtynyt viemään verkkosivuilleen entistä yksityiskohtaisempaa tietoa ja seurantaa käynnistyneistä kehityshankkeista.
Avun pirstaloitumista on tarkoitus vähentää rajaamalla Suomen kumppanimaita kaikkein köyhimpiin maihin.
”Etelä- ja Keski-Amerikassa on paljon keskituloisia maita, siellä emme tee jatkossa juuri kahdenvälistä kehitysyhteistyötä, vaan keskitymme kaupallisiin instrumentteihin ja kansalaisjärjestöyhteistyöhön”, Hautala sanoo.
Länsimainen avunantajayhteisö on sitoutunut YK:n vuosituhattavoitteisiin, joiden mukaan äärimmäisessä köyhyydessä elävien määrä tulee puolittaa vuoteen 2015 mennessä.
Perinteinen kehitysyhteistyö jatkuu ainakin siihen saakka, Timo Olkkonen ulkoministeriöstä arvioi. ”Sen jälkeen on avoimempaa, mitä tapahtuu.”
”On mietittävä, miten kehitysrahoituksen voisi sovittaa paremmin yhteen muun rahoituksen kanssa. Apuriippuvuuden vähentämiseksi tulisi tehostaa myös kehitysmaiden omien resurssien käyttöä, esimerkiksi verotusta kehittämällä. Virallisen kehitysrahoituksen kriteerejä ei välttämättä tarvitse löyhentää, mutta tulee tunnustaa realiteetit.”