Turvaneuvosto terästi otettaan

YK:n turvallisuusneuvosto kirkasti viime vuonna kuvaansa kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylimpänä vartijana. Yksi merkittävimmistä saavutuksista oli Libyan ja Norsunluurannikon kriisien tuloksellinen hoitaminen. Turvallisuusneuvosto osoitti kykenevänsä päättäväiseen toimintaan ristiriitaisissa tilanteissa.

Norsunluurannikon kriisi puhkesi joulukuussa 2010, kun presidentti Laurent Gbagbo ei hyväksynyt presidentinvaalien tulosta ja tilanne kärjistyi väkivaltaisuuksiksi. Turvallisuusneuvosto ei aluksi pystynyt ottamaan niihin kantaa, koska Venäjä epäili, että vaalit sen omilla lähialueilla nousevat valokeilaan.

Asia eteni turvallisuusneuvostossa vasta, kun YK:n pääsihteeri otti vahvan kannan ja alueelliset järjestöt – Länsi Afrikan talousyhteisö ECOWAS sekä Afrikan unioni AU – yhä selvemmin tukivat vaalit voittanutta Alassane Ouattaraa. Turvallisuusneuvoston päätökset vahvistivat Ouattaran asemaa, korostivat siviilien suojelua ja varmistivat, että vakavista rikoksista rankaistaan. Käytännössä YK-joukot ja niitä tukevat ranskalaiset sotilaat valtuutettiin toimimaan vaalit varastanutta Gbagboa vastaan.

Toinen viime vuoden merkittävä kriisi oli Libyan kansannousu helmikuussa 2011. Vastauksena kriisiin turvallisuusneuvosto hyväksyi ensin päätöslauselman 1970, jolla pyrittiin lopettamaan väkivaltaisuudet, asetettiin pakotteita Libyan johdolle ja pyydettiin kansainvälisen rikostuomioistuimen ICC:n rikostutkintaa. Gaddafin joukkojen eteneminen Benghazin porteille ja pelot verilöylystä johtivat parin viikon kuluessa päätöslauselmaan 1973, jolla oikeutettiin kaikki muut sotatoimet libyalaisten siviilien suojelemiseksi paitsi miehitysjoukot.

Päätöslauselma 1973 jää historiaan vuoden 2011 tärkeimpänä päätöslauselmana. Sen neuvottelut olivat vaikeat, sillä monet maat – Venäjä ja Kiina etunenässä – epäilivät sotilaallisen voimankäytön tarvetta. Tilanteen nopea kehitys, Arabiliiton ja kansainvälisen median vaatimukset tehokkaista toimista sekä Ranskan taitava diplomatia loivat kuitenkin pohjan päätöslauselman hyväksymiselle.

Uusia avauksia

Julkisuudessa turvallisuusneuvoston saavutuksia mitataan sillä, kuinka neuvosto onnistuu kriisien hoitamisessa. Muu jää vähemmälle huomiolle. Kaksi viime vuoden saavutusta onkin  jäänyt pimentoon.

Ensinnä turvallisuusneuvosto uudisti vuosikymmenen ajan sovellettua terrorismipakotejärjestelmää, jolla on pyritty estämään al-Qaida-verkostoon tai Taliban-liikkeeseen yhdistettyjen henkilöiden rahaliikenne ja matkustus.

Ratkaisu oli merkittävä, koska se purki linkin al-Qaidan ja Talibanin väliltä ja loi kaksi erillistä listaa pakotteiden kohteena olevista henkilöistä. Tämä helpottaa pakotteiden kohteeksi joutuneiden talibantaustaisten henkilöiden poistamista pakotelistalta ja siten edistää Afganistanin sovintoprosessia. Vuoden aikana myös kohennettiin listoille joutuneiden henkilöiden oikeusturvaa.

Toiseksi pyrkimys kriisien ennaltaehkäisyyn korostui. Syyskuussa 2010 Turkki järjesti turvallisuusneuvoston korkean tason istunnon ennaltaehkäisyn merkityksestä, ja vuotta myöhemmin samalla asialla oli Libanon. Saksan vetämä avoin istunto heinäkuussa 2011 keskittyi ilmastonmuutoksen vaikutuksiin kansainvälisen turvallisuuden kannalta, ja Portugali johti marraskuussa keskustelun, jossa arvioitiin laajasti varautumista uusiin uhkiin.

Kriisien ennaltaehkäisy on neuvostossa suhteellisen riidaton asia. Haasteena on löytää keinoja, joilla kriiseihin voidaan puuttua entistä aikaisemmin. Lupaavalta vaikuttaa viime vuonna vakiintunut käytäntö, jossa YK:n sihteeristö antaa kuukausittain katsauksen maailmalla juuri sillä hetkellä kuplivista konflikteista.

Lähi-itä erottaa

Lähi-itä on ollut turvallisuusneuvostolle aina vaikea pala, koska suurvaltojen edut törmäävät alueella.

Israelin ja palestiinalaisten rauhanprosessin hyytyminen lisää paineita YK-neuvottelupöydissä, kun palestiinalaiset pyrkivät parantamaan neuvotteluasemiaan diplomaattisella aktiivisuudella. Israelille ja Yhdysvalloille tilanne on epämukava, koska niiden peruspyrkimyksenä on pitää Palestiinan kysymys mahdollisimman kaukana turvallisuusneuvostosta ja YK:n saleista.

Yhdysvallat joutui keväällä 2011 torppaamaan veto-oikeudellaan turvallisuusneuvoston päätöslauselman, joka tuomitsi Israelin siirtokuntarakentamisen. Teemaan palattiin syksyllä, kun turvallisuusneuvosto ryhtyi käsittelemään Palestiinan YK-jäsenhakemusta – YK:n peruskirjan mukaan tarvitaan turvallisuusneuvoston suositus, jotta maa voi saada YK:n jäsenyyden.

Asia on edelleen turvallisuusneuvoston pöydällä, ja se voidaan viedä äänestykseen vuorokauden varoajalla. Yhdysvallat on lobannut neuvoston jäsenmaita olemaan puoltamatta Palestiinan YK-jäsenyyttä. Jos mahdollisessa äänestyksessä puoltoääniä on alle yhdeksän, Yhdysvaltojen ei tarvitse käyttää veto-oikeuttaan. Tällä hetkellä näyttää siltä, ettei tarvittavaa yhdeksää ääntä löydy, mutta tilanne saattaa muuttua.

Lisäksi turvallisuusneuvostolta on puuttunut kokonaisvaltainen ote arabikevään vallankumous- ja demokratialiikehdintään.

Jemenissä turvallisuusneuvosto lainasi onnistuneesti arvovaltansa alueellisen järjestön GCC:n (Gulf Cooperation Council) rauhansuunnitelmalle. Toisaalta neuvosto ei ole kyennyt ottamaan johtavaa roolia Syyrian kaaoksen ratkaisemisessa. Samoin neuvosto on ollut varovainen puuttumaan Bahrainin tai Egyptin tilanteeseen. Mistään strategiasta ei voi puhua.

Taustalla ovat neuvoston jäsenten erilaiset intressit Lähi-idässä, erityisesti Venäjän perinteinen tuki Syyrialle, mutta myös syvällisemmät erimielisyydet neuvoston roolista ja valtioiden suvereenisuuden kunnioittamisesta. Erimielisyydet ovat kiteytyneet siviilien suojelun ja suojeluvastuun (responsibility to protect) käsitteisiin.

Kiista siviilien suojelusta

Libyan ja Norsunluurannikon kriisien ratkaisuissa siviilien suojelu ponnahti turvallisuusneuvoston keskiöön. Päätöslauselma 1973 nosti siviilien suojelun ensi kertaa YK:n oikeuttaman sotilasoperaation strategiseksi tavoitteeksi. Aikaisemmin siviilien suojelu on ollut alemman tason tavoite, jolla on tuettu strategisen tason ratkaisua, kuten rauhanprosessia. Perinteinen lähestymistapa ei Libyan tapauksessa toiminut, koska strategisesta tavoitteesta vallitsi erimielisyys. Vaihtoehtoina olivat hallinnon vaihto ja tulitauko.

Venäjä, Kiina, Intia ja Etelä-Afrikka ovat väittäneet, että niitä jymäytettiin ja Nato ylitti päätöslauselman mandaatin. Väitteen arvioiminen on vaikeaa, koska jo lähtökohtaisesti mandaatilla oli kaksi tulkintaa: Hyväksymistilanteessa länsimaat korostivat avoimesti tarvetta vaihtaa Gaddafin hallinto, mitä ne pitivät ainoana tapana taata siviilien turvallisuus. Toiset taas korostivat rajoitetumpaa siviiliensuojelutehtävää.

Päätöslauselmassa ei mainita hallinnon vaihtoa, mutta hyväksymiskokouksessa käyty keskustelu tuskin jätti paikalla olleille epäilyksiä siitä, mihin päätöslauselmaa tultaisiin käyttämään.

Tilannetta hämmentää lisää kiista alueellisten järjestöjen tehtävistä. Afrikan unioni korosti Gaddafin hallinnon ja vallankumouksellisten tasa-arvoista kohtelua ja tuki suppeaa suojelumandaattia. AU joutui kuitenkin kriisin ratkaisussa nopeasti sivuraiteelle. Monet Afrikan maat ovat arvostelleet Afrikan unionin ohittamista ja Arabiliiton keskeistä asemaa.

Alueellisten järjestöjen vallan kasvusta kertovat myös Länsi-Afrikan talousyhteisön ECOWASin ja Afrikan unionin toiminta Norsunluurannikolla, Persianlahden yhteistyöneuvoston GCC:n rooli Jemenissä ja Arabiliiton vahva vaikutus Libyan ja Syyrian kriisien käsittelyssä. Epäselvää on, miten ratkaistaan tilanne, jossa alueelliset järjestöt ovat keskenään erimielisiä.

Päätöslauselman 1973 tulkinnasta juontuva erimielisyys kaatoi pitkään yritykset puuttua Syyrian tilanteeseen. Venäjä ja Kiina estivät Libyan kaltaisen kehityskulun, jossa tuomitseva teksti johtaisi voimankäytön oikeuttavaan päätöslauselmaan

Arabiliiton tammikuussa esittämä rauhansuunnitelma sai tuekseen kaikki muut turvallisuusneuvoston jäsenmaat paitsi Venäjän ja Kiinan, jotka kaatoivat veto-oikeudellaan siihen pohjautuvan päätöslauselman. Kun turvallisuusneuvosto oli lukossa, haettiin ratkaisua YK:n yleiskokouksesta. Siellä hyväksyttiinkin päätöslauselma, jolla tuettiin Arabiliiton aloitetta ja vaadittiin YK:n ja Arabiliiton yhteisen Syyria-erityisedustajan nimeämistä selvin numeroin 137–12.

Sen jälkeen kun Kofi Annan nimettiin erityisedustajaksi, hänen toimintansa on rytmittänyt Syyria-keskusteluja. Turvallisuusneuvosto on löytänyt yhteisen sävelen Annanin tukemiseksi. Toisaalta yksimielisyyttä Syyrian poliittisesta muutosprosessista ei ole. Asiaa ei ole käsitelty loppuun neuvostossa.

Kiistoista huolimatta turvallisuusneuvoston toiminta on viime aikoina osoittanut, että kansainvälisistä rikoksista ja vakavista ihmisoikeusloukkauksista on aikaisempaa todennäköisempää joutua syytteeseen. Myös suojeluvastuun periaate on vahvistunut.

Libyassa ja Norsunluurannikolla ryhdyttiin toimiin veritöihin syyllistynyttä valtion johtoa vastaan, ja Gbagbo on tällä hetkellä Haagissa odottamassa oikeudenkäyntiä. Suojeluvastuun periaatteeseen on viitattu useissa päätöslauselmissa myös Libyan kiistan jälkeen, kuten Etelä-Sudanin ja Jemenin päätöslauselmissa kesällä 2011. Epäsuoremmin suojeluvastuu on ollut esillä Somalia-päätöslauselmassa ja päätöslauselmassa lapsista aseellisissa konflikteissa.

Haasteita Suomelle

Turvallisuusneuvoston työssä on paljon jatkuvuutta, joten jos Suomi valitaan vaihtuvaksi jäseneksi vuosiksi 2013–2014, esillä ovat todennäköisesti uudelleen alueellisten järjestöjen tehtävät, Lähi-idän kysymykset ja suojeluvastuu.

Suojeluvastuun periaatteesta ja rankaisemattomuuden vastaisesta työstä keskustellaan yhä käytännöllisemmällä tasolla: milloin ja kenen tulee toimia, kuinka veristä sorron on oltava, jotta kansainvälinen yhteisö puuttuu asiaan, ja mikä on oikea aika haastaa hirmuhallitsijat kansainväliseen oikeuteen.

Kysymykset ovat poliittisia, ja ne joudutaan joka tilanteessa pohtimaan erikseen. Tätä poliittista analyysia varten turvallisuusneuvosto on alun perin luotu ja tähän keskusteluun Suomen tulee jäsenehdokkaana valmistautua.

Alueellisten järjestöjen asema pysyy vuosien ajan turvallisuusneuvoston ruisleipänä. Alueelliset järjestöt ovat viime vuosina vahvistaneet asemiaan sekä päätöksenteossa että toimeenpanossa. Tähän myönteiseen kehitykseen on liittynyt ongelmia erityisesti Afrikassa: voimistuvan Afrikan unionin ja perinteisesti paljon Afrikan kysymyksiä ratkovan turvallisuusneuvoston välillä on ollut ajoittain kitkaa erityisesti rankaisemattomuuteen ja suojeluvastuuseen liittyvissä kysymyksissä.

Lähi-itä – erityisesti Palestiinan kohtalo – on ja pysyy turvallisuusneuvoston asialistalla, mutta valmista tuskin tulee. Todelliset neuvottelut voidaan käydä vain Israelin ja palestiinalaisten välillä, ja tässä turvallisuusneuvoston tehtäväksi jää neuvotteluiden perusperiaatteiden paaluttaminen. Toistaiseksi kahdenväliset neuvottelut näyttävät pysyvän lukossa.

Vaihtuvana jäsenenä Suomella olisi oiva paikka korostaa kriisien ennaltaehkäisyn merkitystä turvallisuusneuvoston työssä. Aiheella nyt hyvä noste YK:ssa, ja Suomen aktiivinen toiminta rauhanvälitystyön edistämiseksi antaa maalle katu-uskottavuutta. Taitavasti toimien Suomi voisi edistää kriisien ennaltaehkäisyä ja jättää puumerkkinsä turvallisuusneuvoston työhön.

Kirjoittaja on filosofian tohtori ja suurlähettiläs, joka toimii pysyvän edustajan sijaisena Suomen YK-edustustossa New Yorkissa.